Tema 9. La Administración autonómica

Tema 9. La Administración autonómica

1. Introducción

La Constitución de 1978 reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE). Con ese reconocimiento, el Estado unitario y centralizado heredado del régimen anterior se transforma en un Estado políticamente descentralizado, y aparece un nivel de gobierno y de administración que no existía: el de las comunidades autónomas. Este nuevo escalón no sustituyó a los anteriores, sino que se añadió a una planta administrativa que ya estaba construida en torno a tres piezas: el Estado, los municipios y las provincias.

La creación de las diecisiete comunidades autónomas fue un proceso rápido. Arrancó en 1979 y quedó cerrado en 1983. En varios territorios se había ensayado antes, durante la transición, mediante los llamados regímenes preautonómicos, que funcionaron como un primer rodaje institucional.

Dos instrumentos jurídicos fueron decisivos para dar cuerpo a cada comunidad:

• El estatuto de autonomía, que es su norma institucional básica.
• Las comisiones mixtas de transferencias, formadas paritariamente por representantes del Estado y de cada comunidad. Su función era pactar qué funciones, servicios, medios personales y materiales pasaban de la Administración estatal a la autonómica. Lo acordado se aprobaba por el Gobierno mediante real decreto de traspaso y se publicaba en el Boletín Oficial del Estado. Hoy se cuentan por encima de dos mil decretos de este tipo.

El resultado, con el paso de dos décadas, es que la Administración autonómica se ha convertido en la pieza central del sistema administrativo español, tanto por volumen de gasto como por número de empleados. Aproximadamente seis de cada diez empleados públicos trabajan para una comunidad autónoma, y el resto se reparte en proporciones similares entre el Estado y las entidades locales. Dentro de ese personal autonómico predominan con mucho los dos grandes servicios públicos que las comunidades gestionan: educación y sanidad.

Desde el punto de vista organizativo, las comunidades autónomas han seguido un patrón muy reconocible. En el plano institucional han reproducido, a escala, el esquema constitucional del Estado: parlamento (en todos los casos unicameral), gobierno colegiado con su presidente, comisionado parlamentario a imagen del Defensor del Pueblo, órgano de control externo de las cuentas, consejo económico y social, etc. Y en el plano administrativo han copiado el modelo tradicional de la Administración General del Estado: estructura por departamentos (consejerías), organización burocrática y jerarquizada, servidores públicos con régimen funcionarial y un diseño concentrado en los órganos centrales. Puede decirse que el gobierno y la administración de cada comunidad son, en buena medida, una réplica del Gobierno y la Administración del Estado.

Ese diseño centralizado ha tenido dos consecuencias territoriales:

1. En las comunidades pluriprovinciales ha llevado a crear una administración periférica autonómica propia, desplegada por el territorio.
2. En las siete comunidades uniprovinciales la provincia ha desaparecido como entidad local diferenciada, porque sus competencias, medios y recursos se integraron en la propia comunidad autónoma (cuestión que se estudia en el tema de las Administraciones locales).

En este tema el objeto de estudio es la organización administrativa propia de las comunidades autónomas. No se trata aquí el origen del Estado autonómico, ni el sistema institucional (parlamento, gobierno, presidente), ni el reparto de competencias, ni los controles. Tampoco se abordan la función pública autonómica, la hacienda o la gestión presupuestaria. Primero conviene repasar qué dicen la Constitución y los estatutos; después, cómo se ha configurado en la práctica esa organización.

2. La Administración autonómica en la Constitución y en los estatutos de autonomía

2.1. El silencio deliberado de la Constitución

La Constitución no contiene una regulación general sobre cómo deben organizarse las administraciones autonómicas. Es una opción coherente con el propio principio de autonomía: si en algún terreno debe desplegarse con más intensidad la capacidad de decisión de cada comunidad, es precisamente en el de su organización.

El único mandato específico se encuentra en el art. 147 CE, que encomienda al estatuto de autonomía, como norma institucional básica de la comunidad, una serie de contenidos necesarios, entre ellos «la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias» (art. 147.2.c CE).

La Constitución sí previó inicialmente cierta diferenciación entre comunidades:

• Para las que accedieran a la autonomía por la vía del art. 151 CE, el art. 152.1 CE fijaba una organización institucional determinada (asamblea legislativa elegida por sufragio universal, consejo de gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y presidente).
• Para las de la vía del art. 143 CE, el art. 148.2 CE establecía un techo competencial inicial más bajo, ampliable transcurridos cinco años.

En la práctica, esas diferencias organizativas se diluyeron: todas las comunidades adoptaron un modelo institucional semejante. Hubo, no obstante, algunos límites temporales derivados de los Pactos Autonómicos de 1981, que se trasladaron a varios estatutos de las comunidades de «vía lenta»: un tope máximo de diez consejerías o la prohibición de crear una administración periférica propia. Esas restricciones fueron desapareciendo con las sucesivas reformas estatutarias. En el plano competencial, la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las comunidades de la vía del art. 143, produjo una notable igualación entre unas y otras.

2.2. Las normas constitucionales generales aplicables

Que la Constitución no regule específicamente la Administración autonómica no significa que esta quede al margen del texto constitucional. Todos los preceptos que se refieren a la Administración pública en abstracto o al ejercicio del poder público en general le son plenamente aplicables. Entre ellos:

El Tribunal Constitucional confirmó tempranamente que los principios del art. 103 CE vinculan a todas las Administraciones públicas, no solo a la estatal (STC 85/1983, de 25 de octubre, FJ 8).

2.3. El art. 149.1.18 CE: la clave del sistema

La determinación constitucional con mayor peso práctico es el art. 149.1.18 CE. Reserva al Estado, en exclusiva:

• «Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas»;
• «el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas»;
• la legislación sobre expropiación forzosa;
• la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas;
• el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

Sobre este conjunto de materias el Estado dispone, según los casos, de la legislación completa o de la básica. La consecuencia es directa: cuanto más extensas y detalladas sean las normas estatales, menor será el margen de las comunidades autónomas para configurar su Administración de manera original. El grado de autonomía organizativa real de cada comunidad depende, por tanto, de cómo ejerza el Estado este título competencial.

2.4. Lo que dicen los estatutos de autonomía

Los estatutos tratan la Administración propia con intensidades muy distintas. Algunos no le dedican ningún precepto específico (es el caso del vasco, del asturiano o del valenciano de 2007), mientras que en el extremo contrario el estatuto andaluz de 2007 contiene un bloque entero de disposiciones. Con frecuencia, los estatutos se limitan a afirmar que la comunidad es competente para crear y regular su propia Administración. Cuando entran en aspectos organizativos, se advierten varias coincidencias:

a) Cláusula general sobre principios de actuación. Es habitual reproducir los criterios del art. 103.1 CE y añadir otros que también figuran en la legislación estatal, como buena fe, confianza legítima, lealtad institucional o transparencia. Los estatutos de la última generación incorporan además el derecho a una buena administración y a unos servicios públicos de calidad (por ejemplo, art. 30 del Estatuto de Cataluña, art. 12 del de Castilla y León, art. 16 del de Aragón y arts. 31 y 37 del de Andalucía), así como mandatos de publicidad de la oferta de servicios y de evaluación de las políticas públicas (arts. 137 y 138 del Estatuto andaluz).

b) La Administración autonómica como «Administración ordinaria». Algunos estatutos así la califican en el ámbito de sus competencias (art. 71.1 del Estatuto catalán, art. 28 bis de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, art. 61.2 del Estatuto aragonés), o encomiendan a sus servicios centrales y periféricos la gestión ordinaria de sus actividades (art. 133.2 del Estatuto andaluz). El Tribunal Constitucional, al resolver sobre el Estatuto catalán, aclaró que esa calificación no excluye la Administración periférica del Estado en el territorio de la comunidad ni la relega a un papel marginal o excepcional (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 30). Más bien, puesta en relación con la legislación estatal, la fórmula expresa que la comunidad ejecutará sus competencias con sus propios medios y no descargará el grueso de su gestión en estructuras ajenas, como las entidades locales, mediante encomiendas (véase la idea de administración indirecta en el apartado 4.5.2).

c) Atribución de potestades y prerrogativas. Se utilizan dos técnicas: la remisión a las que el ordenamiento reconozca a la Administración del Estado (por ejemplo, art. 48 del Estatuto valenciano, art. 39.2 del de Castilla y León, art. 28 bis de la ley foral navarra) o la enumeración expresa (art. 39.2 del Estatuto de Castilla-La Mancha y art. 62 del Estatuto de Canarias de 2018). El contenido de esas potestades se detalla en el apartado 4.2.

d) Reservas de ley. Suelen exigir ley autonómica para ciertas submaterias, en particular el estatuto de los funcionarios propios. El Estatuto catalán exige ley para ordenar la Administración de la Generalitat y, en particular, para regular la descentralización funcional, las distintas personificaciones públicas y privadas, los modos de gestión de los servicios públicos, la actuación en régimen de Derecho privado y la participación del sector privado en la prestación de servicios (art. 71.6). El andaluz remite a la ley, entre otras cuestiones, la participación ciudadana, la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los órganos directivos, colegiados y consultivos, y el sistema de evaluación de políticas públicas (arts. 134 a 136).

e) Desconcentración geográfica de sedes. Varios estatutos permiten ubicar organismos y servicios en localidades distintas de la capital (art. 29.3 del Estatuto valenciano, art. 62.4 del aragonés, art. 51.2 del murciano).

3. La configuración de las Administraciones de las comunidades autónomas

3.1. El proceso de creación: entre inercia y autonomía limitada

3.1.1. La tesis de la «paradoja» o de la «oportunidad perdida»

Un lugar común en los estudios sobre el Estado autonómico es denunciar que las comunidades, pese a disponer de autonomía, no la utilizaron para ensayar fórmulas organizativas nuevas. En lugar de desmarcarse del modelo estatal tradicional (burocrático, funcionarial, departamentalizado, centralista y concentrado), lo habrían copiado casi al pie de la letra. A eso se le ha llamado la «paradoja de la autonomía» o la «oportunidad perdida».

Para valorar esa crítica hay que tener en cuenta que, junto a explicaciones de orden práctico (la inercia y la prisa por poner en marcha las nuevas instituciones), concurrieron factores sociológicos, políticos y, sobre todo, jurídicos.

3.1.2. El condicionante jurídico: autogobierno frente a organización administrativa

El Tribunal Constitucional distinguió desde muy pronto entre dos potestades organizativas:

Así lo declararon, entre otras, las SSTC 32/1981, de 28 de julio (FJ 5), 76/1983 (FJ 38) y 227/1988 (FJ 21). En términos sencillos: el Gobierno autonómico es una institución de autogobierno; la Administración autonómica, en cambio, es un instrumento jurídico-administrativo y queda sujeta a las bases estatales.

Esta distinción no siempre es fácil de aplicar. Las leyes, estatales y autonómicas, mezclan a menudo la regulación del gobierno y la de la administración, y existen órganos a caballo entre ambos o unidades administrativas cuya razón de ser es asistir al gobierno. Con todo, la idea se trasladó a varios estatutos, que proclamaron que la Administración autonómica se crearía de acuerdo con los principios generales y las normas básicas del Estado (por ejemplo, los de Galicia, Cantabria, La Rioja, Murcia, Illes Balears y Madrid).

La consecuencia es que la potestad autonómica de organizar su Administración no era ni es plena. Es una competencia legislativa compartida: el Estado fija las bases y, con ellas, el grado de diferenciación posible; la comunidad las desarrolla, y su margen será mayor o menor según la densidad de esas bases.

3.1.3. La incertidumbre sobre las bases

Cuando terminó el proceso de creación de las comunidades (1983), el Estado aún no había formulado expresamente las bases en materia de régimen jurídico de las Administraciones. El Tribunal Constitucional adoptó un concepto material de bases: son los principios y criterios esenciales que aseguran un tratamiento uniforme de los ciudadanos ante las Administraciones, y mientras el legislador no las fijara formalmente debían inferirse racionalmente de la legislación vigente (SSTC 32/1981, FJ 5, y 54/1982, de 26 de julio, FJ 1). Esa legislación era, al principio, preconstitucional y no plenamente adaptada a la Constitución (Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964). El resultado fue una situación de inseguridad: una comunidad que interpretara con audacia su margen organizativo se exponía a un conflicto competencial y a una declaración de inconstitucionalidad.

3.1.4. El modelo funcionarial

La opinión mayoritaria entendía que la Constitución había optado por la relación funcionarial de carácter estatutario como régimen ordinario de los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18 CE). Ese aspecto, por tanto, quedaba fuera de la libre disposición autonómica.

• La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, impuso una ordenación común para todas las Administraciones y configuró la función pública autonómica como un subsistema paralelo al estatal.
• La STC 99/1987, de 11 de junio (FJ 3), al resolver el recurso contra esa ley, confirmó la opción constitucional genérica por el régimen estatutario y exigió que fuera el legislador, y no la propia Administración, quien determinara qué puestos podían quedar excepcionalmente fuera de esa regla.
• En respuesta, la Ley 23/1988, de 28 de julio, recogió soluciones que ya habían ensayado algunas comunidades: los puestos se reservan, como regla, a funcionarios, y solo excepcionalmente pueden cubrirse con personal laboral (puestos no permanentes, instrumentales, de áreas singulares o que exigen conocimientos técnicos especiales).

3.1.5. El peso del proceso de traspasos y otros factores

Otros elementos empujaron en la misma dirección mimética:

• El ritmo y la forma de los traspasos. Fueron un proceso político, fragmentado por ministerios y prolongado hasta finales del siglo XX. Las administraciones autonómicas se fueron construyendo por acumulación, a medida que llegaban servicios, lo que dificultaba un diseño ordenado.
• El personal recibido. Con los traspasos llegaban funcionarios estatales (pocos de nivel directivo) y a veces unidades completas, en general antiguos servicios periféricos del Estado. Tanto ese personal como los nuevos gestores se sentían más cómodos en un esquema conocido, departamental y por áreas, que en uno por inventar.
• La legitimación ante los ciudadanos. Replicar la organización estatal (consejo de gobierno, consejeros al frente de departamentos sectoriales, estructura jerárquica servida por funcionarios) era la manera más sencilla de presentar a las nuevas entidades como administraciones serias.
• La ausencia de modelos alternativos y de estímulos de modernización procedentes del propio Estado.
• La necesidad de interlocución simétrica con la Administración General del Estado: el homólogo del ministro de Hacienda tenía que ser un consejero de Hacienda, y en las conferencias sectoriales y demás órganos de cooperación debían sentarse cargos más o menos equiparables.

Con todos estos condicionantes, el contexto no favorecía la innovación organizativa. Aun así, las administraciones autonómicas fueron la mayor novedad del sistema administrativo democrático: contribuyeron a superar la imagen de lejanía y desconfianza que los ciudadanos tenían de la Administración estatal. Hubo además experiencias innovadoras orientadas a tres fines:

• Acercar la Administración al ciudadano: oficinas de gestión unificada previstas por la Ley catalana 13/1989; oficinas de información y de defensa del administrado en Cantabria (1990).
• Simplificar trámites: oficinas de gestión ambiental unificada (Ley catalana 3/1998), ventanillas únicas para pymes en Andalucía, oficinas de tramitación única de industrias en Galicia (Decreto 223/1998).
• Tutelar a los usuarios de servicios públicos: figuras como el defensor del usuario del sistema de salud.

3.1.6. Límites jurídicos permanentes a la innovación

Aunque el modelo autonómico puede diferenciarse del ministerial, existen dos condicionantes jurídicos que no pueden obviarse:

1. El principio de jerarquía del art. 103.1 CE obliga a todas las Administraciones públicas a estructurarse de forma jerarquizada. Es una regla organizativa ineludible.
2. La organización no es una pieza aislada: está trabada con otros ámbitos densamente regulados (modelo de función pública y sistemas de selección, gestión presupuestaria, requisitos de ejercicio de las potestades).

Parte de la crítica doctrinal al mimetismo responde, en realidad, al fracaso de otra idea: la de unas administraciones autonómicas mínimas, que diseñaran y coordinaran políticas pero cuya ejecución se encomendara a las entidades locales (administración indirecta). Esa fue la propuesta del grupo de expertos que en 1981 asesoró los pactos autonómicos (Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías), y la acogieron varios estatutos y la Ley del Proceso Autonómico (Ley 12/1983, de 14 de octubre), que permitía delegar funciones autonómicas en las diputaciones provinciales. El objetivo de evitar duplicidades era razonable, pero el instrumento resultaba inviable para grandes servicios (educación, sanidad) o para infraestructuras de alcance supraprovincial (carreteras, ferrocarriles, obras hidráulicas, puertos). Si hay una paradoja, quizá esté en otra parte: el Estado traspasó servicios y aligeró algo su periferia, pero mantuvo prácticamente intacta su estructura central (ministerios y cuerpos de funcionarios) como si siguiera prestando directamente todo lo traspasado.

3.2. La potestad autonómica de organización administrativa y sus límites

3.2.1. El núcleo exclusivo: crear, modificar y suprimir órganos y entes

Lo único que pertenece en exclusiva a la comunidad autónoma es la potestad de crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas y entidades que integran su Administración o dependen de ella. Así lo ha reiterado el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias (entre otras, SSTC 35/1982, 165/1986, 227/1988, 50/1999, 31/2010, 77/2017 y 36/2022).

La STC 227/1988 (FJ 21) lo expresó con contundencia: el art. 149.1.18 CE no habilita al Estado para insertar forzosamente en la Administración autonómica un órgano que dependa jerárquicamente de la Administración del Estado, porque a ello se opone el derecho a la autonomía (arts. 2 y 137 CE), cuya manifestación más genuina es la capacidad de autoorganizarse libremente, dentro de los mandatos constitucionales. La decisión sobre la estructura orgánica del aparato administrativo es, en principio, autonómica, aunque, como se verá (apartado 4.8), las leyes estatales pueden imponer la existencia de ciertos órganos.

3.2.2. Todo lo demás: competencia compartida con el Estado

Fuera de ese núcleo, la organización y el funcionamiento de la Administración autonómica están condicionados por la legislación estatal. Con base en el título del art. 149.1.18 CE, el Estado puede fijar principios y reglas básicas sobre organización y funcionamiento de todas las Administraciones (STC 32/1981, FJ 6), lo que incluye la composición, estructura y competencias de los órganos.

El Tribunal Constitucional ha precisado un criterio para medir la intensidad admisible de las bases (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3):

• Pueden ser más amplias y detalladas cuando regulan la actividad externa de la Administración, especialmente si afecta a derechos e intereses de los ciudadanos.
• Deben ser más contenidas cuando se refieren a la organización y el funcionamiento interno de los órganos.

Ejemplo de esta doctrina (misma sentencia, FJ 5): el Estado puede establecer con carácter básico que los titulares de órganos administrativos pueden ser suplidos temporalmente en ciertos supuestos, pero no puede determinar quién debe ser el suplente, porque eso es organización interna. Esa parte de la regulación estatal solo se aplica a la Administración General del Estado.

Las bases, además, no son estáticas: el Estado las ha ido ampliando a lo largo del tiempo, lo que ha reducido el margen autonómico. Entre los condicionantes más relevantes:

a) La reserva de funciones a funcionarios (art. 9.2 TREBEP). El Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015) reserva a los funcionarios el ejercicio de las funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Por eso, si una comunidad crea una entidad instrumental (de Derecho público o privado), las potestades públicas que se le atribuyan no pueden ejercerlas sus empleados laborales, sino funcionarios. Según la STC 236/2015, de 19 de noviembre (FJ 5), el precepto se limita a reservar funciones mediante cláusulas generales y deja a las leyes de desarrollo concretar qué funciones exactas se reservan y cómo pueden ejercerlas los funcionarios. La misma sentencia admitió dos fórmulas para dotar a los entes instrumentales de ese personal: funcionarios adscritos a la propia entidad, o funcionarios que dependen orgánicamente de la Administración territorial pero prestan servicio funcionalmente en la entidad.

b) Las normas básicas sobre órganos, competencia y relaciones interadministrativas. Primero la Ley 30/1992 (LRJPAC) y después la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) fijaron reglas básicas sobre órganos administrativos, competencia y sus alteraciones (delegación, avocación, encomienda, delegación de firma, suplencia), abstención y recusación, funcionamiento electrónico, convenios, consorcios y relaciones entre Administraciones. La STC 50/1999 privó de carácter básico a varios preceptos de la Ley 30/1992 sobre los órganos colegiados (presidente, miembros, secretario y actas): regulaban la organización interna con tal detalle que no dejaban espacio al desarrollo autonómico.

c) La iniciativa normativa y la elaboración de reglamentos. La Ley 2/2011, de Economía Sostenible, y después la Ley 39/2015 (LPAC), en su título VI (arts. 127 a 133), regularon los principios de buena regulación, la planificación normativa y la participación ciudadana en la elaboración de normas, también para las comunidades autónomas. La STC 55/2018, de 24 de mayo, declaró que buena parte de esas reglas invadían competencias autonómicas cuando se proyectaban sobre la iniciativa legislativa o el procedimiento de elaboración de normas de las comunidades.

3.2.3. Un ejemplo de ambición organizativa: la reordenación andaluza

Una de las reformas autonómicas más ambiciosas fue la Ley andaluza 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público (precedida por los Decretos-leyes 5/2010 y 6/2010). Pretendía reducir drásticamente el número de entes instrumentales, reagrupándolos en grandes agencias públicas empresariales, con trasvase masivo de personal y atribución de potestades. Fue impugnada, entre otros motivos, porque dejaba sin contenido a las estructuras centrales y periféricas de la Junta. La STC 236/2015:

• Avaló una concepción amplia de la Administración autonómica, que comprende tanto la Administración territorial como los entes instrumentales creados por la comunidad para ejercer sus competencias.
• Declaró que del art. 133.2 del Estatuto andaluz no se derivan límites a la creación de entes instrumentales ni a la atribución de funciones a estos (FJ 3).
• Admitió la adscripción funcional de funcionarios que dependen orgánicamente de una consejería o de una agencia administrativa a una agencia pública empresarial, como fórmula compatible con las bases estatales (FJ 5).

4. La organización administrativa

4.1. La dispersión de la regulación

Dado que los estatutos dicen poco, la organización administrativa autonómica hay que buscarla en la legislación de cada comunidad: leyes específicas sobre su Administración, o leyes de gobierno y administración, o de régimen jurídico. A veces ni siquiera esas leyes ofrecen una descripción completa de la estructura interna. Esa parquedad se explica por la relevancia de las bases estatales, pero también por dos factores propios: la frecuencia con que cambian las estructuras (por cambios de gobierno, coaliciones o crisis) y la flexibilidad que fue necesaria para absorber los servicios traspasados.

Además, muchas decisiones organizativas se adoptan en las leyes sectoriales autonómicas, que junto a la regulación sustantiva crean órganos y les asignan funciones (por ejemplo, el «órgano ambiental» adscrito a la consejería competente en medio ambiente).

Las leyes autonómicas de organización suelen determinar también qué órganos ponen fin a la vía administrativa, así como los plazos máximos para resolver y el sentido del silencio en los procedimientos propios.

Como ejemplos de leyes vigentes que regulan la Administración de diferentes comunidades pueden citarse: la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía; la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de Castilla y León; la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de régimen jurídico del Gobierno, de la Administración y del sector público institucional de Cantabria; la Ley 4/2023, de 23 de marzo, de la Presidencia y del Gobierno de Canarias; la Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del sector público institucional foral; y, en el País Vasco, la Ley 3/2022, de 12 de mayo, del sector público vasco. No hay un patrón uniforme y el mapa normativo se modifica con frecuencia: algunas comunidades reúnen gobierno, administración y sector público en un único texto, mientras que otras dedican una ley al gobierno (como hace Canarias) y regulan por separado su administración o su sector público.

4.2. Personalidad jurídica y potestades administrativas

En el plano formal, el mimetismo con el modelo estatal es completo. Todos los ordenamientos autonómicos coinciden en tres rasgos:

1. La Administración autonómica está formada por órganos jerárquicamente ordenados.
2. Actúa con personalidad jurídica única, sin perjuicio de que cree entidades instrumentales dependientes (en la misma línea que el art. 3.4 LRJSP para todas las Administraciones).
3. Está subordinada al gobierno de la comunidad, que la dirige (como establece con carácter general el art. 3.3 LRJSP).

En el ejercicio de sus competencias goza de las potestades y prerrogativas que el ordenamiento reconozca a la Administración del Estado. La atribución se hace por remisión (así, el Estatuto andaluz, el valenciano, el de Castilla y León o la ley foral navarra) o por enumeración en el estatuto (Castilla-La Mancha, Canarias) o en una ley (art. 62 de la Ley cántabra 5/2018). Las potestades y prerrogativas que suelen citarse son:

• Ejecución forzosa de sus actos y revisión de oficio.
• Expropiación forzosa, incluida la declaración de urgente ocupación.
• Potestades de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
• Potestad sancionadora.
• Utilización del procedimiento de apremio.
• Inembargabilidad de sus bienes y derechos.
• Prelación y preferencia de la Hacienda autonómica en el cobro de sus créditos (por detrás de la Hacienda estatal y en pie de igualdad con las demás comunidades).
• Exención de prestar garantías o cauciones ante órganos administrativos y judiciales.
• Inadmisibilidad de acciones posesorias (interdictos) frente a su actuación.

4.3. Líneas comunes dentro de la diversidad

4.3.1. Factores de diferenciación

Las comunidades no son iguales y esa desigualdad repercute en su organización:

• Competenciales. Pese a la igualación, persisten asimetrías, algunas con gran impacto en estructuras y personal:
  • Policía autonómica propia con amplios efectivos y centros de formación (Cataluña, País Vasco y Navarra).
  • Gestión penitenciaria tras el traspaso de los centros (Cataluña y País Vasco).
  • Medios materiales y personales de la Administración de Justicia, traspasados a la mayoría de comunidades con alcance variable.
• Geográficos. Pesca en aguas interiores, puertos de interés autonómico u ordenación del litoral solo interesan a las comunidades con costa, que crean consejerías o direcciones generales para esas áreas. Las comunidades insulares tienen instituciones propias (cabildos y consejos insulares).
• Territoriales y demográficos. Hay comunidades uniprovinciales y otras con ocho o nueve provincias; hay comunidades de menos de un millón de habitantes y otras que superan los siete u ocho millones.
• Históricos. Los territorios históricos del País Vasco tienen instituciones y competencias privativas.

4.3.2. Rasgos comunes

A pesar de esa diversidad, la organización autonómica comparte varias características generales:

a) Fragmentación y rigidez departamental. Se adoptó el esquema sectorial por departamentos de la Administración estatal, a menudo imitando incluso las denominaciones de los ministerios.

b) Peso excesivo de la confianza política en los niveles directivos. Bajo los consejeros suele haber uno o dos escalones de altos cargos de libre nombramiento.

c) Proliferación de entes instrumentales. Responde a dos lógicas: por un lado, la imitación del Estado (casi todas las comunidades tienen, por ejemplo, su escuela o instituto de administración pública al modo del INAP); por otro, la búsqueda de estructuras más ágiles para proyectos concretos o la gestión de centros y servicios.

d) Reproducción de la estructura periférica estatal, con una administración desplegada en el territorio mediante circunscripciones que no siempre coinciden con la provincia.

e) Refuerzo de las estructuras al servicio de la presidencia. La consejería de Presidencia (a veces fusionada con otras áreas), habitualmente dirigida por un consejero distinto del presidente, tiende a ser un macrodepartamento que concentra asuntos políticos, transversales y estratégicos: recursos humanos, servicios jurídicos, coordinación interdepartamental, comunicación y relaciones institucionales.

f) Cooficialidad lingüística, en las seis comunidades con lengua cooficial (y, con menor alcance, en otras que protegen lenguas propias sin declararlas oficiales). Además de derechos de los ciudadanos y deberes de los poderes públicos, tiene consecuencias organizativas: publicaciones, resoluciones, rotulación e impresos deben adaptarse a la realidad lingüística, y la planificación y el fomento de la política lingüística se encomiendan a órganos específicos (consejerías, viceconsejerías o direcciones generales).

4.4. Los órganos superiores

4.4.1. Dos modelos de relación entre Gobierno y Administración

Las comunidades se dividen entre dos concepciones:

Modelo de identificación (sin separación orgánica). Varias comunidades (entre ellas Cataluña, Madrid, Navarra, Castilla y León, Canarias, Murcia, Asturias, la Comunitat Valenciana y Castilla-La Mancha) mantienen la concepción que rigió en el Estado hasta 1997: el gobierno, y en particular su consejo de gobierno, es a la vez el órgano superior de la Administración. En algunas de ellas se consideran también órganos superiores el presidente, los vicepresidentes y los consejeros. El gobierno tiene así naturaleza dual:

• como institución de autogobierno, ejerce funciones de dirección política, potestad normativa o legitimación ante el Tribunal Constitucional;
• como órgano administrativo superior, ejerce funciones ejecutivas y administrativas.

Pese a ser el vértice administrativo, al consejo de gobierno no se le aplica el régimen básico de los órganos colegiados de la LRJSP ni su desarrollo autonómico, sino una regulación propia, normalmente de rango legal, porque es una institución de autogobierno en el sentido del art. 148.1.1 CE. Lo dice expresamente la disposición adicional vigesimoprimera de la LRJSP: sus reglas sobre órganos colegiados «no serán de aplicación a los órganos Colegiados del Gobierno de la Nación, los órganos colegiados de Gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos colegiados de gobierno de las Entidades Locales».

Modelo de diferenciación (separación orgánica). Otras comunidades (Andalucía, Aragón, Cantabria, Illes Balears y, desde 2022, el País Vasco) siguen la evolución estatal posterior a 1997 (Ley 50/1997, del Gobierno, y Ley 6/1997, LOFAGE, hoy sustituida por la LRJSP): distinguen funcional y orgánicamente entre el Gobierno y la Administración. La Administración actúa bajo la dirección política del gobierno, pero este queda fuera de la organización administrativa. El punto de conexión son los consejeros, que son a la vez miembros del gobierno y órganos superiores de la Administración, al frente de sus departamentos.

4.4.2. Las consejerías

En todas las comunidades la Administración se organiza en consejerías o departamentos, cada uno a cargo de uno o varios sectores de actividad. Se combinan consejerías sectoriales con otras horizontales (Presidencia, Hacienda, Administraciones Públicas, etc.) que reúnen los servicios comunes: servicios jurídicos, intervención general, función pública, presupuestos.

Algunas comunidades contemplan consejeros sin cartera (Aragón, Canarias, Cantabria, Illes Balears, País Vasco), que asumen funciones de gobierno no ejecutivas. Pueden contar con apoyo administrativo, pero en el modelo de diferenciación quedan al margen de la Administración como organización.

El número de consejerías es inestable y depende de la coyuntura política y económica (cambios de gobierno, coaliciones, crisis, reformas). Solo unas pocas comunidades mantienen un límite estatutario o legal al número de consejeros con responsabilidad ejecutiva: es el caso de Cantabria, cuya Ley 5/2018 dispone que los consejeros con responsabilidad ejecutiva no excederán de diez y admite, además, hasta dos consejeros sin cartera (art. 20), y de Castilla y León, cuya Junta se compone del presidente, del vicepresidente o vicepresidentes, en su caso, y de un máximo de diez consejeros (art. 15 de la Ley 3/2001). Históricamente se han conocido gobiernos autonómicos con entre siete y quince consejerías.

Aunque en algún caso los departamentos se crean o suprimen por ley, lo normal es que la decisión corresponda al gobierno autonómico (o a su presidente), que fija el número, denominación y competencias de las consejerías y su estructura orgánica (órganos centrales y periféricos, generales y especiales, activos, consultivos, de apoyo o coordinación). Por eso la estructura real de la Administración autonómica no está en una ley, sino en el conjunto de decretos de estructura orgánica de cada consejería, que se revisan en cada cambio de gobierno.

4.4.3. Estructura interna de las consejerías

Bajo el consejero se sitúan normalmente estos órganos centrales:

• Viceconsejería (en algunas comunidades, secretarías generales o secretarías autonómicas).
• Secretaría general técnica, que gestiona los servicios comunes del departamento.
• Direcciones generales (o regionales, o simplemente direcciones), que gestionan las áreas materiales.

En la mayoría de comunidades estos órganos directivos son de libre designación por confianza política; en algunas, en cambio, se exige que los directores generales sean funcionarios de carrera. Por debajo están los órganos no directivos (servicios, secciones, negociados), que crea o suprime el gobierno o el propio consejero.

4.5. Los órganos territoriales

4.5.1. Alcance en las comunidades autónomas pluriprovinciales

En las uniprovinciales no existe, con carácter general, una administración territorial, aunque pueden crearse órganos periféricos para actividades concretas (oficinas tributarias, oficinas comarcales agrarias, oficinas de atención al ciudadano en distintas localidades).

En las pluriprovinciales se distingue entre:

• la organización central, con competencia sobre todo el territorio;
• la organización periférica, con competencia limitada a una circunscripción.

Los servicios periféricos son manifestación del principio constitucional de desconcentración (art. 103.1 CE). Téngase en cuenta que Castilla y León tiene nueve provincias y Andalucía ocho.

Circunscripciones. La periferia autonómica suele organizarse sobre la provincia, pero pueden emplearse otras demarcaciones, adicionales o alternativas. Esas demarcaciones no tienen por qué ser entidades locales: el art. 152.3 CE permite a los estatutos establecer, mediante la agrupación de municipios limítrofes, circunscripciones territoriales propias con plena personalidad jurídica, siempre que no sustituyan a la provincia y al municipio como entidades locales (STC 31/2010, FJ 41). Ejemplos de desconcentración que no sigue la lógica provincial:

• En Andalucía, una subdelegación del gobierno de la Junta en el Campo de Gibraltar.
• En Galicia, una delegación territorial con sede en Vigo, además de las cuatro de las capitales provinciales.
• En Cataluña, siete delegaciones territoriales que no coinciden con las provincias (Alto Pirineo y Arán, Girona, Cataluña Central, Lleida, Barcelona, Tarragona y Tierras del Ebro).

Fórmulas organizativas. Con independencia de la circunscripción elegida, la administración territorial puede estructurarse de varias maneras:

Quienes dirigen estas delegaciones son altos cargos, cuyo nombramiento y cese se acuerdan por decreto del consejo de gobierno.

No debe confundirse la organización periférica con la zonificación para la prestación de servicios: es normal que una comunidad divida su territorio en zonas distintas para la salud, los servicios sociales, la educación, el deporte, la ordenación territorial o el transporte, sin que esas divisiones coincidan entre sí.

4.5.2. Órganos territoriales frente a administración indirecta

El Informe de la Comisión de Expertos de 1981 y el art. 5.1 de la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico, defendían que fueran las diputaciones provinciales quienes gestionaran en la periferia los servicios autonómicos (administración indirecta). Muchos estatutos recogieron esa idea, de forma ordinaria o mediante delegación. El Estatuto andaluz de 1981, por ejemplo, obligaba a articular la gestión ordinaria de los servicios periféricos a través de las diputaciones. La Ley del Proceso Autonómico fijó criterios que las leyes autonómicas debían respetar al desarrollar estas fórmulas.

En la práctica, la administración indirecta apenas se desarrolló y quedó como declaración de intenciones. Tras su reforma de 2007, el Estatuto andaluz encomienda la gestión ordinaria a los servicios centrales y periféricos de la propia Junta, y la mayoría de estatutos siguieron ese camino.

Hoy solo dos comunidades, al margen de los casos singulares del País Vasco, Canarias e Illes Balears, mantienen la previsión:

• Castilla-La Mancha: su estatuto impone la delegación por ley en las diputaciones de las competencias que no sean de interés general regional y les encomienda, bajo la dirección del consejo de gobierno, la gestión ordinaria de los servicios regionales (art. 30). Pese a ello, desde mediados de los años noventa la Junta cuenta con delegaciones provinciales y sus consejerías con direcciones provinciales.
• Cantabria: su estatuto permite delegar funciones en comarcas, municipios y demás entidades locales si lo autoriza una ley que fije los controles oportunos (art. 37), posibilidad que no se ha utilizado.

La Comunitat Valenciana ha optado por otra vía: comisiones bilaterales de cooperación entre la Generalitat y las diputaciones para clarificar el ejercicio de competencias y las áreas de coincidencia, sobre todo en las competencias que las diputaciones ejercen sin ser propias (Decreto 137/2020, de 18 de septiembre).

4.5.3. Órganos situados fuera de la comunidad autónoma

La organización desconcentrada no tiene por qué ubicarse dentro del territorio de la comunidad. Varias leyes autonómicas (Illes Balears, Cantabria, Navarra, País Vasco) prevén expresamente órganos o unidades que actúen fuera de la comunidad, en otras partes de España (típicamente Madrid) o en el extranjero.

Oficinas en el exterior. La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, en su art. 12, permite a las comunidades abrir oficinas de promoción exterior, con el deber de comunicarlo previamente al Gobierno. Sobre la propuesta informan: el ministerio competente en asuntos exteriores (atendiendo a la política exterior y al principio de unidad de acción exterior), el ministerio competente en hacienda y administraciones públicas (atendiendo a la eficiencia en el gasto y al orden competencial) y, si se trata de promoción comercial, el ministerio competente en comercio. La STC 85/2016, de 28 de abril (FJ 6), declaró que:

• la comunicación previa es una obligación informativa, no una autorización, justificada por la coordinación que exige este ámbito;
• los informes ministeriales son una técnica de cooperación legítima, máxime en presencia de una competencia exclusiva estatal como las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE);
• no resultan desproporcionados porque, ante el silencio de la ley, deben entenderse no vinculantes.

Delegaciones ante la Unión Europea. El Tribunal Constitucional reconoció la competencia autonómica para abrir una oficina en Bruselas (STC 165/1994, de 26 de mayo). Desde entonces todas las comunidades, uniprovinciales o no, disponen de este órgano desconcentrado. Las que habían utilizado fórmulas privadas (fundaciones, sociedades de promoción) las transformaron en servicios de la Administración autonómica.

No actúan como un órgano administrativo al uso: su cometido es el seguimiento de la política europea, la información y la representación de la comunidad ante las instituciones europeas. Su importancia creció con la puesta en marcha del Comité de las Regiones (órgano consultivo de la Unión creado por el Tratado de Maastricht, en el que se sientan representantes de los gobiernos autonómicos) y, sobre todo, con los acuerdos de 2004 que dieron entrada a representantes autonómicos en las formaciones del Consejo de la Unión Europea: desde entonces las oficinas asisten también a los representantes autonómicos que acuden a los grupos de trabajo del Consejo y a los miembros del Comité de las Regiones.

4.5.4. Regímenes especiales

Tres comunidades presentan un entramado institucional más complejo, y a ellas se suma un caso singular en Cataluña:

• País Vasco. Su organización territorial descansa sobre los territorios históricos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, que ejercen competencias locales y también autonómicas (entre otras, carreteras, obras públicas, montes, desarrollo agrario, asistencia social, espacios naturales, urbanismo).
• Canarias. Los cabildos insulares tienen doble condición: son entidades locales y, a la vez, instituciones de la comunidad autónoma. En cada isla representan ordinariamente al gobierno y a la Administración de Canarias y ejercen las funciones administrativas autonómicas que les atribuyan el estatuto y las leyes, así como las que se les transfieran o deleguen (art. 65 del Estatuto de Canarias de 2018).
• Illes Balears. El Estatuto reformado en 2007 configura los consejos insulares como instituciones autonómicas (STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3), les atribuye un listado de materias como competencias propias (art. 70) y prevé que asuman competencias ejecutivas en otras (art. 71). Su organización se rige por la Ley 4/2022, de 28 de junio, de consejos insulares.
• Arán. El Estatuto catalán reconoce esta comarca pirenaica como entidad territorial singular con personalidad jurídica y autonomía garantizada estatutariamente (arts. 11 y 94; Ley 1/2015, de 5 de febrero, del régimen especial de Arán). Sus instituciones, encabezadas por el Conselh Generau d'Aran, ejercen funciones de la Generalitat y funciones locales. Arán no puede integrarse en otra división territorial de Cataluña distinta de sí mismo, y el occitano (aranés en Arán) es lengua oficial en Cataluña (art. 6.5 del Estatuto y Ley 35/2010).

Ninguna de estas figuras es un órgano periférico de la Administración autonómica, ni tampoco una entidad local ordinaria: forman parte del sistema institucional autonómico y son fórmulas de descentralización política, de intensidad variable, ordenadas desde la propia comunidad. Esto no impide que la Administración autonómica disponga además de órganos periféricos propios para las competencias que ejerce de forma centralizada (por ejemplo, las delegaciones que el Gobierno Vasco mantiene en las tres capitales forales, o las que el Gobierno balear tiene en Menorca y en las Pitiusas para la gestión educativa).

4.6. Los órganos consultivos jurídicos

4.6.1. Origen y justificación constitucional

Algunos de los primeros estatutos (Cataluña, Canarias, Extremadura) previeron consejos consultivos cuya función principal era dictaminar si los proyectos y proposiciones de ley se ajustaban al estatuto, con posibilidad de ampliar sus funciones por ley.

El impulso decisivo vino de la doctrina constitucional sobre el Consejo de Estado. La legislación estatal exigía a las comunidades autónomas el dictamen del Consejo de Estado en los mismos supuestos que a la Administración del Estado, lo que planteaba dudas desde el punto de vista de la autoorganización. La STC 204/1992, de 26 de noviembre (FJ 4), resolvió la cuestión así:

• La intervención de un órgano como el Consejo de Estado (supremo órgano consultivo del Gobierno, art. 107 CE) es una garantía del interés general y de la legalidad objetiva que el Estado puede imponer como norma básica de procedimiento.
• Pero esa exigencia debe conciliarse con la autonomía organizativa: las comunidades pueden crear órganos consultivos propios equivalentes al Consejo de Estado en organización y competencias, ceñidos a la esfera de sus gobiernos y administraciones, y en tal caso su dictamen sustituye al del Consejo de Estado.

A partir de entonces se generalizó la creación de estos órganos, y la mayoría se han incorporado a los estatutos, con lo que forman parte del diseño institucional básico de la comunidad.

4.6.2. Situación actual

La práctica totalidad de las comunidades cuenta hoy con un órgano consultivo propio, y en ellas el dictamen se pide a ese órgano y no al Consejo de Estado. Hay dos situaciones singulares:

• Cantabria no ha creado el suyo, aunque su estatuto lo prevé (art. 38). Su Administración y las entidades locales de su territorio acuden al Consejo de Estado siempre que la ley exija dictamen.
• Extremadura suprimió su Consejo Consultivo (Ley 19/2015, de 23 de diciembre). Hoy la función consultiva la ejerce la Comisión Jurídica de Extremadura, órgano colegiado integrado orgánicamente en la Abogacía General que actúa con independencia de criterio (Ley 2/2021, de 21 de mayo), salvo en los supuestos previstos en el estatuto, que siguen correspondiendo al Consejo de Estado.

Algunas comunidades permiten además que su gobierno pida dictámenes facultativos al Consejo de Estado (así, Madrid o Extremadura).

Entre los supuestos en que la legislación estatal exige dictamen del Consejo de Estado o del órgano autonómico equivalente están, entre otros, los previstos en la Ley Orgánica del Consejo de Estado (art. 24), en la LPAC (revisión de oficio y responsabilidad patrimonial, arts. 81.2 y 106), en la Ley 50/1997, del Gobierno (art. 26.7, en relación con la elaboración de normas) y en la LOTC (art. 75 ter.3, dictamen previo al conflicto en defensa de la autonomía local).

Dos fórmulas para la función consultiva. En 1999 (Ley 4/1999, que modificó la Ley 30/1992) el Estado admitió, primero solo para las instituciones forales vascas, dos maneras de satisfacer la garantía:

1. Crear órganos específicos dotados de autonomía orgánica y funcional respecto de la administración activa.
2. Utilizar los servicios jurídicos de la propia Administración, siempre que no estén sometidos a dependencia jerárquica (orgánica ni funcional), no reciban instrucciones de los órganos autores de la norma o el acto consultado y actúen de forma colegiada.

Desde 2015 esta doble opción es general (art. 7 LRJSP). La inmensa mayoría de las comunidades ha elegido la primera; Extremadura, con su Comisión Jurídica encuadrada en la Abogacía General, se acerca a la segunda.

4.6.3. Rasgos organizativos

• Denominación y rango. Suele declararse al órgano «superior órgano consultivo» del gobierno y la administración de la comunidad, y con frecuencia también de las entidades locales, sus entes dependientes y las universidades públicas del territorio (por ejemplo, art. 129 del Estatuto andaluz). La denominación más frecuente es Consejo Consultivo; otras: Comisión Jurídica Asesora (Aragón, Cataluña, País Vasco), Consejo de Navarra, Consejo Jurídico (Murcia).
• Diversidad. Su composición es expresión de la autonomía organizativa y ha cambiado mucho con el tiempo (número de miembros, forma de elección gubernamental o parlamentaria, perfil técnico o político, duración del mandato, incompatibilidades).
• Composición. Suele combinar miembros natos (por razón de su cargo, como el director de los servicios jurídicos), miembros electivos (juristas de reconocida competencia o, en el País Vasco, letrados de las Administraciones vascas y profesores universitarios) y, en algunas comunidades, miembros permanentes (expresidentes de la comunidad o del parlamento).
• Tamaño. Reducido: desde cinco miembros en muchos consejos hasta quince en la Comisión Jurídica Asesora catalana.
• Personal técnico. Algunas comunidades han creado un cuerpo de letrados propio del consejo (Andalucía, Cataluña, Comunitat Valenciana); otras recurren a la adscripción temporal de miembros de cuerpos jurídicos estatales o autonómicos o de las carreras judicial y fiscal (Madrid).

4.6.4. Dos modelos funcionales

Funciones jurídico-administrativas típicas: dictamen sobre proyectos de reglamento, revisión de oficio, responsabilidad patrimonial, contratos administrativos, conflictos de atribuciones entre consejerías, y otras que añada la legislación autonómica (por ejemplo, en urbanismo). Ante la avalancha de expedientes de responsabilidad patrimonial de escasa cuantía, varias comunidades han suprimido el dictamen preceptivo por debajo de determinados importes.

Funciones político-estatutarias: dictámenes sobre la reforma estatutaria, sobre los anteproyectos de ley, sobre la interposición de recursos de inconstitucionalidad o el planteamiento de conflictos de competencia y sobre los convenios con otras comunidades, preceptivos en unos casos y facultativos en otros.

Cataluña reparte estas funciones entre dos órganos estatutarios: la Comisión Jurídica Asesora, para las jurídico-administrativas, y el Consejo de Garantías Estatutarias (antiguo Consejo Consultivo), para las político-estatutarias, incluido el dictamen previo a los conflictos en defensa de la autonomía local. El Estatuto de 2006 atribuía carácter vinculante a sus dictámenes sobre proyectos y proposiciones de ley que desarrollaran o afectaran a derechos estatutarios, pero la STC 31/2010 declaró inconstitucional y nula esa previsión.

4.7. Los órganos de participación y consulta

Las comunidades han creado un gran número de órganos de participación y consulta. Pueden clasificarse así:

• De naturaleza estatutaria, con marcado carácter institucional: el caso típico son los consejos económicos y sociales.
• Insertos en la estructura administrativa, normalmente colegiados, de dos tipos:
  • interdepartamentales, para coordinar los distintos ramos de la Administración;
  • participativos, que dan entrada a los sectores afectados por cada política, con fines de consulta y asesoramiento y para facilitar el consenso previo en las decisiones más relevantes.

La legislación sectorial puede exigir su intervención en la elaboración de reglamentos, como garantía de acierto y oportunidad.

Reciben denominaciones muy variadas (juntas, consejos, comisiones, comités, foros) y existen en prácticamente todas las materias de competencia autonómica: salud, enseñanza, comercio, medio ambiente, juventud, cooperativas, consumo, cooperación al desarrollo, etc. Algunos, como los consejos escolares o de la juventud, se escalonan en tres niveles (autonómico, supramunicipal y local). En Murcia existe una regulación general de estos órganos (Ley 2/1996, de 16 de mayo, de consejos técnicos consultivos y comisionados regionales).

4.8. Los órganos administrativos con competencia resolutoria

La autoorganización autonómica se extiende también a los órganos que deciden. El margen es muy amplio cuando se trata de órganos creados por la legislación autonómica para sus propias políticas. Interesa examinar aquí dos órganos previstos por la legislación estatal, que las comunidades pueden crear y configurar con cierta libertad.

4.8.1. Los jurados autonómicos de expropiación

El Jurado Provincial de Expropiación, regulado en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF), tiene como misión fijar el justiprecio, es decir, la indemnización por los bienes y derechos expropiados. La LEF sigue vigente pese a su antigüedad, y la legislación sobre expropiación forzosa es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18 CE).

Tras la Constitución, la mayoría de comunidades han creado jurados propios para las expropiaciones de la Administración autonómica y de las entidades locales de su territorio, por lo general en sus leyes de urbanismo y ordenación del territorio. El primero fue el País Vasco (1987). Inicialmente reproducían la composición del art. 32 LEF: presidencia de un magistrado, un notario, técnicos designados por el colegio profesional y por la Administración expropiante, y un letrado autonómico en lugar del abogado del Estado.

El problema del magistrado. La STC 150/1998, de 2 de julio (FJ 2), declaró que las comunidades no pueden incluir jueces o magistrados en órganos administrativos propios (el caso era una comisión de concentración parcelaria), porque la «Administración de Justicia» es competencia estatal (art. 149.1.5 CE), aunque la ley estatal que se tomó como modelo contuviera la misma previsión. La doctrina se reiteró en la STC 127/1999 (órganos gallegos en materia de montes vecinales). A raíz de ello, varias comunidades sustituyeron al magistrado por un jurista de reconocido prestigio o un funcionario de carrera; el País Vasco lo conserva.

La extrapolación de esa doctrina a los jurados de expropiación es discutible. En 1998 la norma estatal que servía de patrón (la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973) no vinculaba a las comunidades, mientras que la LEF sí las vincula, y la composición del jurado equilibra la representación del interés general y del privado como garantía para el expropiado. Cabría haber aplicado más bien la lógica de la STC 204/1992 (garantía procedimental básica). Y, curiosamente, el magistrado sigue presidiendo sin objeción los jurados provinciales estatales.

Doctrina constitucional sobre los jurados autonómicos. El Tribunal Constitucional no ha cuestionado su existencia ni que su composición se aparte del art. 32 LEF. Ha considerado que su creación y composición son materia de organización y régimen jurídico de la Administración autonómica, no de legislación sustantiva sobre expropiación, y que el art. 32 LEF no es norma básica que las comunidades deban respetar (STC 251/2006, de 25 de julio; SSTC 313 a 315/2006, de 8 de noviembre; STC 364/2006, de 20 de diciembre).

Modelos organizativos. Alrededor de una decena de comunidades tienen órgano propio, con denominaciones como jurado de expropiación, jurado (Castilla-La Mancha, Extremadura) o comisión de valoraciones (Andalucía):

• Órganos provinciales o territoriales: comisiones provinciales de valoraciones en Andalucía y jurados territoriales en el País Vasco.
• Jurado único para toda la comunidad, que actúa en pleno y en secciones:
  • en Cataluña, con secciones territoriales;
  • en Galicia, con tres secciones por tipo de bien (suelo urbano, de núcleo rural, urbanizable y edificaciones; suelo rústico; actividades industriales y económicas) que proponen el justiprecio al pleno, que resuelve.

Las comunidades sin jurado propio utilizan el Jurado Provincial de Expropiación estatal, que subsiste para las expropiaciones de la Administración General del Estado con la composición del art. 32 LEF (modificado en 2012).

4.8.2. Los órganos autonómicos de resolución de las reclamaciones contractuales

Las directivas europeas sobre recursos en la contratación pública obligan a los Estados a garantizar recursos rápidos y eficaces contra las infracciones del Derecho europeo de contratos, ya sea ante órganos jurisdiccionales o ante órganos independientes. Esos recursos se denominan especiales, para distinguirlos de los ordinarios, y tienen reglas propias sobre los contratos sujetos, los plazos y el efecto suspensivo. España introdujo la segunda vía (recurso no jurisdiccional ante órganos especializados independientes) en 2010, y desde entonces es exigencia de la legislación básica. Hoy lo regula la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP).

La legislación estatal prevé tres clases de tribunales administrativos:

1. Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), para el sector público estatal.
2. Tribunales administrativos autonómicos de recursos contractuales.
3. Tribunales administrativos locales, que pueden crear los municipios de gran población, las diputaciones provinciales y los territorios históricos forales, o, para el resto de entidades locales, la comunidad autónoma con competencias normativas y ejecutivas en régimen local y contratación.

Las comunidades tienen dos opciones: crear su propio órgano independiente o atribuir la competencia al TACRC mediante convenio.

Si crean órgano propio, este puede ser unipersonal o colegiado, y la ley básica impone garantías (art. 46 LCSP):

• el titular o, si es colegiado, al menos su presidente debe tener cualificación jurídica y profesional adecuada;
• el nombramiento, la duración del mandato y la revocación deben regirse por condiciones que aseguren su independencia e inamovilidad.

El gran reto de estos órganos, como del estatal, es encontrar el perfil idóneo de sus miembros. Ejemplo: en el País Vasco existe un órgano unipersonal (transformable en colegiado por reglamento) con competencia sobre todo el sector público de Euskadi, incluidas las entidades locales, el Parlamento y la Universidad del País Vasco, salvo los territorios históricos, que tienen sus propios órganos forales; los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes pueden crear uno propio.

5. La Administración institucional autonómica

5.1. Concepto y base estatutaria

Dentro de la Administración autonómica hay que distinguir la Administración general de la comunidad y su Administración institucional, integrada por los organismos y entidades vinculados o dependientes de ella para realizar actividades de ejecución o gestión, administrativas o económicas, cuyas características aconsejan llevarlas a cabo en régimen de descentralización funcional. Su nota definitoria es el carácter instrumental.

Casi todos los estatutos reconocen expresamente a la comunidad la facultad de crear y mantener su propio sector público (por ejemplo, los de País Vasco, Galicia, Castilla y León, Asturias, La Rioja, Murcia y Comunitat Valenciana), un sector público económico (Andalucía), empresas públicas (Cataluña, Cantabria) o entes instrumentales (Andalucía).

5.2. Evolución de la doctrina constitucional

• La STC 14/1986, de 31 de enero (FJ 9), adoptó inicialmente un criterio restrictivo sobre la creación de personificaciones instrumentales por las comunidades.
• Ese criterio se abandonó después. La STC 120/2011, de 6 de julio (FJ 6), afirmó que decidir constituir una entidad de Derecho privado para cumplir fines propios es ejercicio de la potestad de autoorganización de las Administraciones territoriales.
• La STC 236/2015 avaló la amplia reordenación andaluza mediante agencias, y la STC 36/2022, de 10 de marzo (FJ 2), la creación de la Agencia Catalana de Protección Social.

El Estado, por su parte, no ha regulado con carácter básico las personificaciones instrumentales de todas las Administraciones: la LRJSP (y antes la LOFAGE) las regula para el ámbito estatal. El Estatuto catalán reserva a la ley autonómica las modalidades de descentralización funcional y de personificación pública y privada (art. 71.6), y el Tribunal Constitucional consideró conforme esa amplia reserva porque no supone una competencia ilimitada, sino sujeta a las bases estatales del art. 149.1.18 CE (STC 31/2010, FJ 31).

5.3. Tipos de entes

Cada comunidad regula sus modalidades en leyes específicas, normalmente de escasa densidad, que reproducen con variantes, total o parcialmente, las figuras estatales o se remiten directamente a ellas. Las formas estatales funcionan como modelo de referencia que las comunidades asumen voluntariamente, porque no son básicas.

5.4. Del Derecho de la hacienda al concepto de «sector público»

En el pasado, en algunas comunidades (Andalucía, País Vasco) la regulación general de los entes instrumentales se encontraba en las leyes de hacienda, que funcionaban como Derecho común de los entes y empresas públicas. Hoy se impone el concepto, también estatal, de «sector público» o «sector público institucional», que agrupa todas las entidades de Derecho público y privado dependientes o vinculadas. Lo han adoptado, entre otras, La Rioja (Ley 3/2003, de organización del sector público), Illes Balears (Ley 7/2010, del sector público instrumental), Navarra (Ley Foral 11/2019, con una clasificación próxima a la del art. 84 LRJSP) y el País Vasco (Ley 3/2022, del sector público vasco). Estas regulaciones suelen incluir a las universidades públicas del territorio, por su dependencia financiera, y a los consorcios.

La ley vasca delimita la pertenencia al sector público con criterios que no dependen del régimen de actuación (público o privado), y basta que concurra uno: que la presidencia la ocupe un cargo político por razón de ese cargo; que el presidente o el administrador único lo designen las instituciones vascas; que la mayoría del órgano colegiado de gobierno la designen esas instituciones; o que la mayoría del capital o patrimonio proceda de sus presupuestos (art. 4 de la Ley 3/2022).

5.5. Problemas: eficacia relativa, dimensión y opacidad

• Eficacia ordenadora limitada. Aunque exista una ley general, la creación de entes está sometida a reserva de ley y se hace por leyes singulares (a menudo leyes de acompañamiento de los presupuestos), que tienden a exceptuar el régimen general.
• Dimensión considerable. El sector público autonómico ha crecido al compás de los traspasos y de las necesidades sociales: escuelas de administración pública, institutos de la mujer, la infancia y la juventud, agencias ambientales y de vivienda, servicios de salud, radiotelevisiones públicas, entes de promoción industrial, empresas de transporte e infraestructuras, sociedades de gestión cultural, agencias de calidad universitaria, parques empresariales, ferias, entes de desarrollo local y urbanístico, etc. Entre 2010 y 2014, por la crisis financiera, muchas comunidades acometieron reestructuraciones y reducciones de entes.
• Opacidad. Para combatirla sirve una de las escasas normas básicas de este ámbito (la otra es la obligación de someter a supervisión continua a las entidades dependientes): el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, que regula el art. 82 LRJSP y desarrolla el Real Decreto 749/2019, de 27 de diciembre. Es un registro público administrativo que recoge información de todas las entidades del sector público institucional, sea cual sea su naturaleza y su Administración de dependencia. Lo gestiona y publica la Intervención General de la Administración del Estado. En septiembre de 2023 registraba algo más de 1.300 entes instrumentales autonómicos, con Cataluña a la cabeza (285), seguida de Andalucía, Madrid y el País Vasco, y La Rioja y las ciudades autónomas en el extremo inferior.

Finalmente, una entidad de Derecho público autonómica puede actuar como operador económico (al margen de sus competencias públicas) fuera del territorio de su comunidad si sus normas de creación lo permiten; por ejemplo, concurriendo a licitaciones de otras Administraciones, según ha admitido el Tribunal Supremo (STS 3972/2023).

6. Las autoridades independientes autonómicas

Las comunidades también pueden crear autoridades independientes, por vía estatutaria o legal. Por el coste que conlleva dotarlas de autonomía funcional e independencia, están menos extendidas que en el Estado. Los ejemplos principales son los siguientes.

6.1. Organismos de defensa de la competencia

La STC 208/1999, de 11 de noviembre, reconoció a las comunidades competencias ejecutivas en defensa de la competencia respecto de conductas cuyos efectos no exceden su territorio. Para cumplirla se aprobó la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de coordinación de las competencias del Estado y las comunidades autónomas en esta materia, que fijó también los requisitos institucionales de los órganos autonómicos. Impuso tantos condicionantes orgánicos y funcionales que frenó su creación y no se generalizaron.

La ley exige separar instrucción y resolución. Hay dos modelos posibles:

1. Un organismo que albergue ambas funciones en órganos separados.
2. Un organismo que solo resuelva, con la instrucción a cargo de un servicio de defensa de la competencia integrado en una consejería (normalmente la de economía o hacienda).

El segundo fue también el modelo estatal hasta 2007, cuando se creó la Comisión Nacional de la Competencia, que unificaba ambas funciones; hoy esas funciones corresponden a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC).

Panorama autonómico:

• Órganos con competencia resolutoria, con nombres variados: Agencia (Andalucía, hoy Agencia de la Competencia y de la Regulación Económica), Autoridad (Cataluña y País Vasco), Comisión (Comunitat Valenciana y Galicia), Jurado (Extremadura), Tribunal (Aragón, Castilla y León). Por lo general son organismos con personalidad propia adscritos a la consejería de hacienda o economía, y sus órganos de resolución suelen tener tres miembros nombrados por seis años no renovables.
• Solo instrucción, normalmente a cargo de un servicio o subdirección integrado en una consejería, con la resolución en manos de la CNMC (así, Canarias, Madrid o Murcia). Hay comunidades que tuvieron un órgano resolutorio y lo suprimieron (Castilla-La Mancha y Madrid).
• Sin estructura propia, de modo que la CNMC actúa en su territorio, a menudo con convenio de colaboración (Asturias, Illes Balears, Cantabria y La Rioja, entre otras).

Además de instruir, resolver y sancionar, estos órganos ejercen funciones consultivas y de promoción de la competencia.

6.2. Consejos del audiovisual

Andalucía, Cataluña y la Comunitat Valenciana cuentan con consejos del audiovisual, autoridades independientes previstas en sus estatutos. Illes Balears los prevé en su estatuto y en una ley, pero nunca llegó a constituir el suyo; Navarra tuvo uno entre 2001 y 2011.

Sus funciones son de garantía y control sobre los medios de comunicación públicos y privados de su ámbito: supervisan la normativa audiovisual, de publicidad y de protección de la infancia y la adolescencia, y ejercen potestad sancionadora. El catalán es el más potente: dicta instrucciones de carácter reglamentario en desarrollo de la Ley 22/2005, de la comunicación audiovisual de Cataluña (sobre títulos habilitantes y obligaciones de prestadores y distribuidores) y participa en la adjudicación de licencias de radio y televisión. El valenciano tiene competencias más limitadas: resoluciones vinculantes (requerimientos de cese, licencias y renovaciones, sanciones), recomendaciones, solicitudes de información e inspecciones (Ley 10/2018, de 18 de mayo).

6.3. Autoridades de protección de datos

Las autoridades autonómicas de protección de datos (la Autoridad Catalana de Protección de Datos, la Autoridad Vasca de Protección de Datos y, en Andalucía, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos) pueden ejercer las funciones y potestades que el Reglamento General de Protección de Datos atribuye a las autoridades de control (arts. 57 y 58 RGPD), conforme a su normativa autonómica, respecto de (art. 57.1 de la Ley Orgánica 3/2018, LOPDGDD):

a) los tratamientos de los que sean responsables las entidades del sector público autonómico o de las entidades locales de su territorio, o quienes presten servicios por cualquier forma de gestión directa o indirecta;

b) los tratamientos de personas físicas o jurídicas en el ejercicio de funciones públicas en materias de competencia autonómica o local;

c) los tratamientos previstos expresamente en sus estatutos de autonomía.

También pueden dictar circulares sobre los tratamientos de su competencia, con el mismo alcance que las de la Agencia Española de Protección de Datos (art. 57.2 en relación con el art. 55 LOPDGDD).

6.4. Consejos de transparencia

Siguiendo el modelo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal (Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno), varias comunidades han creado órganos propios de transparencia y acceso a la información, dotados de autonomía funcional, que resuelven las reclamaciones frente a sus Administraciones. Es el caso, entre otras, de Andalucía, Aragón, Cataluña, Comunitat Valenciana, Galicia (con un órgano vinculado al Valedor do Pobo), Madrid, Navarra, País Vasco y Murcia. Otras han preferido atribuir esa tarea, mediante convenio, al Consejo estatal, que resuelve así las reclamaciones contra su Administración y sus entidades locales: tienen convenio vigente Asturias, Cantabria, Extremadura, Illes Balears y La Rioja, además de Ceuta y Melilla.