Tema 10. Las Administraciones locales

Tema 10. Las Administraciones locales

1. El modelo constitucional de Administración local

1.1. La autonomía local y su significado

Según el art. 137 CE, el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas, y añade que «todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Es una de las expresiones del principio de descentralización territorial que vertebra la Constitución.

Municipios y provincias son entidades locales. La Constitución precisa quién las gobierna:

• El gobierno y la administración de los municipios corresponden a sus ayuntamientos, integrados por el alcalde y los concejales (art. 140 CE).
• El gobierno y la administración de las provincias se encomiendan a las diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo (art. 141.2 CE).
• En los archipiélagos, las islas tienen además su propia administración en forma de cabildos (Canarias) o consejos (Illes Balears) (art. 141.4 CE).

Estas tres entidades (municipio, provincia e isla) son de existencia necesaria por mandato constitucional y tienen autonomía constitucionalmente garantizada.

Concepto de autonomía local. El Tribunal Constitucional la ha definido como el derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y la administración de todos los asuntos que le afectan, con una intensidad que se gradúa según la relación entre los intereses locales y los supralocales presentes en cada materia. Para hacerla posible, los órganos representativos locales deben estar dotados de las potestades sin las cuales ninguna actuación autónoma es viable (STC 32/1981, de 28 de julio). La Carta Europea de Autonomía Local (Consejo de Europa, 1985, ratificada por España en 1988) la describe como el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar, bajo su responsabilidad y en beneficio de sus habitantes, una parte importante de los asuntos públicos (art. 3).

La autonomía local tiene así dos componentes:

1. Organizativo-democrático: una organización representativa capaz de decidir sobre los intereses de la comunidad.
2. Competencial: la atribución de competencias suficientes para satisfacer esos intereses.

Grados de autonomía. De la propia Constitución se deduce que la autonomía no es igual de intensa en todos los niveles:

• Los municipios son entidades primarias, mientras que provincias e islas son entidades de segundo grado, agrupaciones de municipios. La autonomía es más intensa en el primer escalón.
• Los municipios gozan de una legitimación democrática más directa. Esa legitimación ha permitido al Tribunal Constitucional flexibilizar la reserva de ley para que las ordenanzas municipales puedan concretar elementos de los tributos (STC 233/1999) y tipificar infracciones y sanciones (STC 132/2001).

Exigencias democráticas. El art. 140 CE obliga a que el gobierno municipal esté formado por el alcalde y los concejales, y a que estos sean elegidos por los vecinos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; el alcalde puede ser elegido por los concejales o por los vecinos. El art. 141 CE, en cambio, solo exige que las diputaciones tengan carácter representativo. Nada dice la Constitución de la representatividad de cabildos y consejos insulares, pero la autonomía la exige al menos para los órganos de dirección política, que deben haber sido elegidos directa o indirectamente. Ello no impide que existan otros órganos con perfil ejecutivo no compuestos solo por electos, siempre que respondan de su gestión ante los representativos (STC 132/2012, de 19 de junio).

1.2. La garantía institucional de la autonomía local

1.2.1. Contenido

Municipio, provincia e isla están protegidos por la garantía institucional de la autonomía local. Según la doctrina constitucional (por todas, STC 4/1981, de 2 de febrero), esa garantía obliga al legislador a respetar un núcleo indisponible que mantenga reconocibles las instituciones que son componentes esenciales del orden constitucional.

La Constitución no congela un contenido concreto ni un listado fijo de competencias: el legislador puede regular la institución con amplio margen. Lo que asegura es que la institución siga siendo identificable conforme a la imagen que de ella tiene la conciencia social de cada tiempo y lugar. Si una ley la vaciara hasta convertirla en un mero nombre, sin posibilidades reales de existencia como institución, vulneraría la garantía y sería inconstitucional.

1.2.2. El conflicto en defensa de la autonomía local

Hasta 1999 las entidades locales podían llevar ante los tribunales contencioso-administrativos los reglamentos y actos de otras Administraciones, pero carecían de legitimación para acudir al Tribunal Constitucional frente a las leyes que lesionaran su autonomía. Ese vacío era difícil de conciliar con el art. 11 de la Carta Europea de Autonomía Local, que exige que las entidades locales dispongan de una vía jurisdiccional para defender su autonomía.

La Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, modificó la LOTC (arts. 75 bis a 75 quinquies) para crear el conflicto en defensa de la autonomía local, rodeándolo de cautelas para que miles de municipios no colapsaran el Tribunal:

Los cálculos de municipios y población se hacen sobre el conjunto de entidades afectadas por el precepto impugnado, que puede ser la totalidad o solo una parte de ellas. Existen reglas de legitimación específicas para cabildos y consejos insulares y para las juntas generales y diputaciones forales vascas.

1.3. El contenido de la autonomía provincial

La indefinición del núcleo esencial de la autonomía local planteó problemas al encajar la provincia en el nuevo Estado autonómico. Ya en sus primeras sentencias el Tribunal Constitucional advirtió que la aparición del nivel autonómico obligaba a replantear tanto las competencias estatales como las provinciales, de las que se nutrirían las comunidades (STC 32/1981).

Cataluña. La garantía institucional llevó a declarar inconstitucional la Ley catalana 6/1980, de 17 de diciembre, que transfería de forma urgente y plena las diputaciones a la Generalitat. Fuera cual fuera el núcleo mínimo de la autonomía provincial, una comunidad pluriprovincial no podía absorber todas las competencias de sus provincias, máxime cuando el propio Estatuto de 1979 mantenía la provincia como entidad local.

Comunidades uniprovinciales. Aquí la situación era distinta: no tenía sentido distinguir los intereses provinciales de los autonómicos cuando ambos territorios coincidían. Por eso el art. 40 LBRL dispone que las comunidades uniprovinciales y la Comunidad Foral de Navarra asumen las competencias, medios y recursos de las diputaciones. El Tribunal Constitucional aceptó esta solución porque los intereses provinciales siguen representados en un órgano representativo, aunque sea autonómico.

Comunidades archipelágicas:

• Illes Balears era uniprovincial, pero allí las competencias de la diputación pasaron a los consejos insulares, no a la comunidad (art. 41.3 LBRL).
• Canarias es pluriprovincial (dos provincias desde 1927). Antes de la Constitución, sus provincias se gobernaban mediante mancomunidades provinciales interinsulares, con competencias modestas de representación y coordinación de las islas, gestión de servicios encomendados por los cabildos, reparto de cargas estatales y fomento de servicios interinsulares, porque la agrupación natural de municipios era la isla, regida por su cabildo. El art. 141 CE mencionó las islas como administración añadida, no sustitutiva, de la provincial. Sin embargo, el Estatuto de 1982 (Ley Orgánica 10/1982) organizó el territorio canario solo en municipios e islas y previó repartir las competencias de las mancomunidades entre la comunidad y los cabildos. La cuestión nunca llegó al Tribunal Constitucional; el Tribunal Supremo (sentencia de 29 de enero de 1992) confirmó el decreto canario de traspaso y rechazó plantear cuestión de inconstitucionalidad, por entender que la garantía de la provincia no operaba en Canarias.

Desde entonces, las dos provincias canarias existen solo formalmente: son entidades locales sin competencias, personal ni recursos propios, cuyo único órgano es la mancomunidad provincial interinsular, que subsiste exclusivamente para representar y expresar los intereses provinciales y la integran los presidentes de los cabildos de la provincia (art. 41.2 LBRL).

1.4. Las otras entidades locales

El catálogo no se agota en municipio, provincia e isla. El art. 141.3 CE permite crear agrupaciones de municipios distintas de la provincia; son entidades contingentes (pueden existir o no) y, por definición constitucional, supramunicipales.

El art. 3 LBRL distingue:

• Entidades locales territoriales (art. 3.1): el municipio, la provincia y la isla en los archipiélagos.
• Otras entidades locales (art. 3.2): las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios instituidas por las comunidades autónomas conforme a sus estatutos; las áreas metropolitanas; y las mancomunidades de municipios.

Áreas metropolitanas y mancomunidades permiten agrupar municipios para prestar servicios o realizar obras en común. Las primeras responden a grandes aglomeraciones urbanas que exigen planificación y coordinación; las segundas nacen de la voluntad de los municipios y pueden unir municipios de distintas comunidades autónomas (apartado 6).

Las comarcas son agrupaciones de base histórica o funcional reguladas por las comunidades:

• En Cataluña (Decreto Legislativo 4/2003), la comarca es una división preceptiva de todo el territorio: ningún municipio queda fuera. Se corresponde con espacios geográficos en los que se estructura la actividad económica, adecuados para aplicar la subsidiariedad en la prestación de servicios.
• En Aragón (Decreto Legislativo 1/2006), los municipios limítrofes con intereses comunes pueden constituirse en comarcas, que se crean por ley y son entidades locales; actúan como nivel intermedio entre provincia y municipio y asumen servicios supramunicipales, con la consiguiente reducción del papel provincial.

Las entidades de ámbito territorial inferior al municipio. La redacción original de la LBRL incluía también entre las entidades locales las inframunicipales reconocidas por las comunidades (pedanías, parroquias, concejos, etc.). Como la Constitución solo menciona las agrupaciones supramunicipales, el legislador pudo suprimirlas del catálogo: la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local (LRSAL) las eliminó del art. 3. Tras varias idas y venidas en la tramitación, el resultado fue:

• Prohibición de crear nuevas entidades inframunicipales con personalidad jurídica.
• Mantenimiento de las existentes y de las que estaban en proceso de constitución, con la obligación de rendir cuentas ante los órganos de control estatales y autonómicos, bajo pena de disolución.
• Posibilidad de mantener formas de gestión desconcentrada sin personalidad jurídica para núcleos de población separados (art. 24 bis LBRL, apartado 3.4.3.7).
• El art. 116 bis LBRL prevé, entre las medidas del plan económico-financiero de las entidades que incumplan los objetivos de estabilidad, deuda o periodo medio de pago, la supresión de entidades de ámbito inferior al municipio.

2. La distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de régimen local

2.1. El carácter bifronte del régimen local

La Constitución no incluye el régimen local en ninguna de sus listas de forma expresa. El art. 148.1.2 CE solo menciona como competencia autonómica la alteración de términos municipales y las funciones sobre corporaciones locales que transfiera el Estado. Pero como el art. 149.1 CE tampoco reserva al Estado esta materia como tal, los estatutos fueron atribuyendo a las comunidades competencias exclusivas sobre régimen local.

Desde la STC 84/1982, de 23 de diciembre, el Tribunal Constitucional ha precisado que esas competencias autonómicas quedan supeditadas a las bases estatales dictadas al amparo del art. 149.1.18 CE (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas). Esta doble dependencia se conoce como carácter bifronte del régimen local: no es una materia puramente intracomunitaria ni puramente extracomunitaria. Las comunidades ejercen poder sobre los entes locales de su territorio, pero estos no son simples divisiones territoriales al servicio de la comunidad: también lo son del Estado, que puede atribuirles, delegarles o transferirles competencias.

Consecuencias en la atribución de competencias a los entes locales (STC 41/2016, de 3 de marzo):

• La legislación básica estatal puede atribuir directamente competencias locales para asegurar un núcleo homogéneo de servicios para todos los vecinos.
• En las materias que la Constitución y los estatutos atribuyen a las comunidades, solo ellas pueden atribuir competencias a los entes locales o impedir que estos actúen.
• El Estado solo puede atribuir competencias locales específicas en los sectores en que tenga competencia.

La STC 31/2010, sobre el Estatuto catalán, mantuvo esta doctrina: la competencia estatal para fijar el régimen básico local se superpone a la competencia autonómica sobre sus entes locales.

2.2. Intensidad variable de las bases

El alcance de las bases no es uniforme:

1. Por la diversidad estatutaria. No todas las comunidades tienen las mismas competencias en régimen local. Los territorios históricos vascos conservan su régimen foral (art. 39 y disposición adicional segunda LBRL), y en Navarra la legislación básica no se aplica en lo que contradiga las facultades derivadas de su régimen foral (disposición adicional tercera LBRL).
2. Por el tipo de entidad. Las bases son mucho más tenues respecto de las entidades que solo las comunidades pueden crear (comarcas, agrupaciones de municipios, antiguas entidades locales menores), por su alto grado de interiorización autonómica. El Estado no puede, por ejemplo, determinar qué competencias deben tener esas entidades: es decisión de la comunidad que las crea (STC 214/1989, de 21 de diciembre).

2.3. Los estatutos de última generación y el régimen local

Inaugurada por el Estatuto catalán de 2006, la última generación de estatutos incorporó contenidos de régimen local que antes estaban en las leyes autonómicas de desarrollo. La idea era blindar el régimen local frente a la legislación básica: las bases son parámetro de constitucionalidad de las leyes autonómicas, pero no de los estatutos, que solo están sometidos a la Constitución. Por ejemplo, si un estatuto optaba por fomentar la asociación de municipios en lugar de fusionarlos, una ley básica que impusiera fusiones no podría imponerse al estatuto.

La STC 31/2010 admitió estos contenidos estatutarios, pero surgieron conflictos cuando la legislación básica cambió. Así ocurrió con la supresión, en 2013, de las entidades locales menores, que varios estatutos (Cataluña, Extremadura, Galicia, Asturias) contemplan por la dispersión de su población. La STC 168/2016, de 6 de octubre, resolvió que los estatutos pueden contener las líneas esenciales del régimen local, pero esas determinaciones solo vinculan al legislador autonómico y no desplazan la competencia básica del Estado: las bases siguen operando como mínimo común para todas las comunidades.

2.4. Otros títulos estatales

El art. 149.1.18 CE no es el único título del Estado en esta materia:

• Hacienda general (art. 149.1.14 CE). Ampara la regulación de las haciendas locales (Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, Real Decreto Legislativo 2/2004), basadas en tributos propios y participación en los del Estado y las comunidades. Conforme al art. 142 CE, las haciendas locales deben disponer de medios suficientes para sus funciones; la suficiencia financiera sigue siendo un problema sin resolver, sobre todo en los municipios muy pequeños y despoblados.
• Régimen electoral general (art. 81 CE). La reserva de ley orgánica no es en sí un título competencial, pero el «régimen electoral general» comprende las elecciones locales, y solo el Estado aprueba leyes orgánicas. Por eso la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG) regula las elecciones municipales (título III), de cabildos y consejos insulares (título IV) y de diputaciones provinciales (título V).

3. Los municipios

3.1. La inadecuación de la actual planta municipal

Dos modelos europeos. Frente al modelo británico (pocos municipios, de gran tamaño, complementados por miles de parroquias), España sigue el francés, de origen histórico, que crea municipios a partir de núcleos de población mínimos y da lugar a muchísimas entidades. Desde 1945 casi toda Europa ha reducido el número de municipios, de forma drástica en algunos países (Dinamarca, Inglaterra) e insignificante en Francia. España tiene hoy algo más de 8.100 municipios.

Desigualdad de los municipios españoles:

• Por población. La población se concentra en pocas ciudades, mientras que la mayoría de los municipios son muy pequeños. En torno al 60 % de los municipios no supera los 1.000 habitantes (la cifra que la Constitución de Cádiz exigía en 1812 para crear ayuntamiento) y entre todos reúnen poco más del 3 % de la población. El fenómeno es especialmente intenso en Castilla y León, donde la gran mayoría de municipios no llega a 500 habitantes, y es muy acusado en Aragón, Castilla-La Mancha y Cataluña.
• Por la distribución interna de la población. En la mitad sur predomina el núcleo único (ciudad compacta); en el norte, la población está dispersa en muchos núcleos por municipio (parroquias, concejos, pedanías), lo que encarece la prestación de servicios.
• Por territorio. Hay municipios muy pequeños en extensión (Castilla y León, País Vasco, Aragón, Cataluña) y otros muy extensos (Murcia, Andalucía, Extremadura), estos últimos ligados a las formas de repoblación de la última etapa de la Reconquista. Castilla y León tiene 2.248 municipios con unos 2,4 millones de habitantes; Murcia, solo 45.

Intentos de reforma. Desde Europa se ha advertido que miles de municipios de pocos habitantes impiden en la práctica descentralizar políticas sectoriales y favorecen que las competencias suban al nivel autonómico, más alejado del vecino. Se ha estimado que la financiación sostenible de los servicios básicos requiere una población mínima en torno a los diez mil habitantes, umbral que solo supera una pequeña fracción de los ayuntamientos españoles.

Sin embargo, ningún gobierno ha impulsado la fusión obligatoria de municipios pequeños: el Estado, por temor a invadir competencias autonómicas; las comunidades, por el rechazo social que provoca la pérdida de un municipio con el que los vecinos se identifican. Ejemplos: el Informe Roca (Cataluña, 1999), que proponía agrupaciones y fusiones forzosas, fue rechazado; la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón renunció expresamente a remodelar el mapa municipal y se limitó a frenar la creación de municipios inviables y a fomentar las fusiones voluntarias.

Ni siquiera la crisis de 2008 condujo a reducir forzosamente el número de municipios. La reforma de 2013 se centró en:

• la coordinación del ejercicio de competencias municipales;
• el fomento de fórmulas asociativas para prestar servicios (hay cerca de mil mancomunidades), solución discutida porque multiplica entidades que se reparten recursos escasos;
• la redistribución de competencias entre entidades locales y entre estas y las comunidades para evitar duplicidades.

En esos años se abrió también el debate sobre la pervivencia de las diputaciones provinciales. Cualquier reforma que reasigne competencias municipales choca con el contenido mínimo de la autonomía local y requiere la voluntad de las comunidades autónomas, titulares de la mayoría de competencias sectoriales ejecutivas.

3.2. Las competencias municipales

3.2.1. Principios y tipos de competencias

Para garantizar la autonomía, los legisladores estatal y autonómico, cada uno en su ámbito, deben atribuir competencias a municipios, provincias e islas atendiendo a las características de la actividad y a la capacidad de gestión de cada entidad, conforme a los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera (art. 2.1 LBRL).

Antes de 2013 el art. 2 LBRL hablaba de máxima proximidad, y el Pacto Local de 1993 había impulsado una «segunda descentralización» inspirada en el principio de subsidiariedad (los niveles superiores solo intervienen cuando el local no puede hacerlo). A ese impulso se deben las reformas de 1999 de la LBRL y de la LOTC. La crisis de 2008 frenó esa línea en nombre de la sostenibilidad: la reorganización del sector público empezó por las entidades locales, pese a su escaso peso en el endeudamiento total.

Un rasgo criticado del sistema es la uniformidad competencial: grandes y pequeños municipios tienen prácticamente las mismas competencias. La reforma de 2003 sobre municipios de gran población cambió su organización, pero no les dio más competencias.

El art. 7 LBRL distingue tres tipos de competencias, y dentro de las propias se sitúan los servicios obligatorios:

3.2.2. Las competencias propias

Son las que, por responder a un interés esencialmente local, la ley atribuye al municipio para que las ejerza con autonomía y bajo su responsabilidad, aunque, cuando afectan a intereses supramunicipales, pueden quedar sujetas a la coordinación del Estado o de la comunidad (art. 7.2 LBRL).

Características:

• Son de titularidad municipal.
• Se atribuyen por ley a todos los municipios incluidos en su ámbito, sin necesidad de su consentimiento. El legislador puede diferenciar por tipos de municipio atendiendo a su capacidad de gestión (aunque muchas leyes sectoriales hablan de «la Administración local» sin precisar el nivel).
• Exigen atribución expresa por ley (art. 25.3 LBRL), estatal o autonómica según la materia.

Requisitos de la ley atributiva (art. 25.3 a 25.6 LBRL), introducidos en su mayoría en 2013:

1. Debe valorar la conveniencia de la atribución conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad.
2. Debe ir acompañada de una memoria económica que analice el impacto en los recursos financieros municipales y el cumplimiento de la estabilidad y la eficiencia, y que prevea la dotación de recursos necesaria para asegurar la suficiencia financiera sin mayor gasto para el conjunto de las Administraciones.
3. Los proyectos de leyes estatales requieren además informe del Ministerio de Hacienda.
4. Debe garantizar que la misma competencia no se atribuye simultáneamente a otra Administración (prohibición de duplicidades), objetivo central del legislador de 2013, cuya eficacia depende sobre todo de la legislación autonómica.
5. Desde la reforma introducida por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, y conforme al principio de diferenciación, antes de atribuir la competencia hay que ponderar específicamente la capacidad de gestión de la entidad local, y esa ponderación debe quedar reflejada en la motivación de la norma (en su parte expositiva o en la memoria justificativa) (art. 25.6 LBRL).

Materias del art. 25.2 LBRL. El municipio ejercerá, en todo caso, competencias propias en los términos de la legislación estatal y autonómica en estas materias:

• a) «Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.»
• b) «Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.»
• c) «Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.»
• d) «Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.»
• e) «Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.»
• f) «Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.»
• g) «Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.»
• h) «Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.»
• i) «Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.»
• j) «Protección de la salubridad pública.»
• k) «Cementerios y actividades funerarias.»
• l) «Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.»
• m) «Promoción de la cultura y equipamientos culturales.»
• n) «Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial.»
• ñ) «Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones.»
• o) «Actuaciones en la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres así como contra la violencia de género.»
• q) «Promoción de actuaciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.»

La lista ha ido creciendo después de 2013: la letra o) la añadió el Real Decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto; la p), sobre comunidades energéticas y transición energética, el Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo; y la q), sobre igualdad de oportunidades y accesibilidad de las personas con discapacidad, la Ley 4/2026, de 1 de octubre.

Esta lista ni es obligatoria en todo su contenido ni es cerrada:

• No obliga a atribuirlas todas: el legislador sectorial solo podrá hacerlo si justifica la eficiencia, la sostenibilidad y la ausencia de duplicidad.
• No es exhaustiva: la STC 41/2016, de 3 de marzo, declaró que el Estado no puede, mediante sus bases, impedir que las comunidades atribuyan competencias propias a los municipios en materias autonómicas. Anuló así las previsiones de la LRSAL que obligaban a que educación, sanidad, servicios sociales e inspección sanitaria de mataderos y otros establecimientos pasaran a las comunidades sin posibilidad de que estas las atribuyeran a los municipios: el art. 149.1.18 CE no ampara ni esa prohibición ni la imposición de un régimen de traspaso. Por tanto, además de las del art. 25.2, habrá competencias propias atribuidas por el legislador autonómico en sus materias y por el estatal en las suyas.

3.2.3. Los servicios municipales de prestación obligatoria

El art. 26 LBRL determina qué servicios, dentro de las competencias propias, deben prestar los municipios según su población. Un municipio puede prestar servicios a los que no está obligado; pero para que estos le sean exigibles hace falta una norma con rango de ley y una dotación financiera suficiente.

Municipios de menos de 20.000 habitantes (art. 26.2 LBRL). Son la inmensa mayoría (más del 95 %). En ellos la diputación provincial (o entidad equivalente) coordina la prestación de varios servicios obligatorios: recogida y tratamiento de residuos, abastecimiento de agua potable y evacuación y tratamiento de aguas residuales, limpieza viaria, acceso a los núcleos de población, pavimentación de vías urbanas y alumbrado público. El mecanismo es:

1. La diputación, con la conformidad de los municipios afectados, propone la forma de prestación: directa por la diputación o mediante fórmulas compartidas (consorcios, mancomunidades u otras). La redacción de 2013 encomendaba la decisión final al Ministerio de Hacienda, pero la STC 111/2016 anuló esos incisos, de modo que el Estado ya no decide sobre la propuesta.
2. La decisión se apoya en el coste efectivo del servicio, cuyo cálculo regula el art. 116 ter LBRL (costes reales directos e indirectos, según la liquidación del presupuesto del ejercicio anterior o las cuentas de las entidades instrumentales; el mismo criterio se aplica a diputaciones y demás entidades).
3. Si el municipio justifica ante la diputación que puede prestar el servicio con un coste efectivo menor que el de la fórmula propuesta, y esta lo considera acreditado, puede asumir él la prestación.
4. Cuando la diputación asume la prestación, repercute a los municipios el coste efectivo según el uso; y si el servicio se financiaba con tasas (agua, saneamiento), la tasa pasa a destinarse a la diputación.

Este mecanismo enlaza con la competencia provincial de seguimiento de los costes efectivos de los servicios municipales (art. 36.1.h LBRL): si la diputación comprueba que superan los de los servicios que ella presta o coordina, ofrece su colaboración para una gestión más eficiente.

Salvo en ese punto, la STC 111/2016, de 9 de junio, respaldó la fórmula precisamente por su carácter voluntario: el municipio puede perder autonomía, porque una vez sujeto a la coordinación solo recuperaría el servicio justificando un menor coste, pero esa pérdida es consentida y, por ello, no lesiona la garantía de los arts. 137 y 140 CE.

Ilustra el alcance de estos servicios la STS 1192/2023, de 27 de septiembre, que anuló un reglamento canario que obligaba a los municipios de menos de 20.000 habitantes a prestar el servicio de vigilancia y salvamento en playas. Esa actividad forma parte de la protección civil, competencia propia municipal (art. 25.2.f LBRL), pero solo es servicio obligatorio por encima de 20.000 habitantes (art. 26.1.c), y la legislación de costas se limita a remitir a la autonómica. Imponer su prestación obligatoria a municipios menores exigía una ley, no un reglamento.

Por último, la gestión integrada o coordinada de servicios obligatorios es una de las medidas que debe contemplar el plan económico-financiero de los municipios que incumplan los objetivos de estabilidad o deuda (art. 116 bis LBRL).

3.2.4. Las competencias delegadas

En las competencias delegadas el municipio tiene mucha menos autonomía, porque la titularidad sigue siendo de la Administración delegante (Estado o comunidad autónoma), que puede dirigir y controlar su ejercicio con criterios de oportunidad.

Régimen (arts. 7.3 y 27 LBRL):

• Acuerdo de delegación: determina el alcance, contenido, condiciones y duración (no inferior a cinco años), así como el control de eficiencia que se reserva la delegante y los medios personales, materiales y económicos que transfiere.
• Técnicas de dirección y control: la delegante puede dictar instrucciones técnicas de carácter general, recabar información sobre la gestión y formular requerimientos para subsanar deficiencias. Desapareció la regla anterior que obligaba a respetar, al menos, la potestad municipal de organizar el servicio delegado.
• Voluntariedad: la delegación requiere la aceptación del municipio por acuerdo plenario (con mayoría absoluta, art. 47.2.h LBRL), salvo que se imponga por ley. Al ser voluntaria, no cabe alegar lesión de la autonomía.
• Financiación obligatoria: no hay delegación sin la correspondiente dotación presupuestaria, y su ausencia determina la nulidad de la delegación. Si la comunidad autónoma incumple sus obligaciones financieras, el municipio puede compensar automáticamente esa deuda con las que tenga con la comunidad.
• Revocación y renuncia: el acuerdo debe fijar las causas. La delegante puede revocar (o ejecutar por sí misma la competencia) si el municipio incumple las instrucciones; el municipio puede renunciar si la delegante incumple sus obligaciones financieras o si, por circunstancias sobrevenidas, no puede seguir ejerciéndola sin menoscabo de sus competencias propias.
• Condiciones de fondo: como en la atribución de competencias propias, la delegación debe mejorar la eficiencia, eliminar duplicidades, respetar la estabilidad y sostenibilidad y no incrementar el gasto público, todo ello justificado en una memoria económica.

Materias delegables (art. 27.3 LBRL). La ley enumera, a título indicativo, materias en las que presume que la delegación puede generar ahorro y mayor transparencia, sin eximir de la memoria:

• a) «Vigilancia y control de la contaminación ambiental.»
• b) «Protección del medio natural.»
• c) «Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención de la violencia contra la mujer.»
• d) «Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la Comunidad Autónoma.»
• e) «Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil.»
• f) «Realización de actividades complementarias en los centros docentes.»
• g) «Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, con estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28.ª de la Constitución Española.»
• h) «Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo.»
• i) «Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.»
• j) «Promoción y gestión turística.»
• k) «Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.»
• l) «Liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o del Estado.»
• m) «Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la Comunidad Autónoma o de la Administración del Estado.»
• n) «Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.»
• o) «Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia.»

La última letra se incluyó para dar cobertura a la colaboración de diputaciones y ayuntamientos con los centros asociados de la UNED, que había quedado en el aire.

3.2.5. Las competencias que no son propias ni delegadas

Son las que el municipio ejerce por iniciativa propia, sin que una ley se las haya atribuido ni otra Administración se las haya delegado, porque considera que una actividad o servicio es necesario para sus vecinos (art. 7.4 LBRL). Son las herederas de las antiguas actividades complementarias del derogado art. 28 LBRL (educación, cultura, promoción de la mujer, vivienda, sanidad, medio ambiente), conocidas en la práctica como competencias impropias.

Solo pueden ejercerse si se cumplen dos límites:

1. No poner en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la hacienda municipal.
2. No incurrir en ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración.

Para acreditarlo se exigen, antes del acuerdo municipal, dos informes necesarios y vinculantes:

• de la Administración competente por razón de la materia, sobre la inexistencia de duplicidad;
• de la Administración que ejerza la tutela financiera, sobre la sostenibilidad.

A diferencia de las competencias propias (donde es la ley atributiva la que garantiza la ausencia de duplicidad), aquí la duplicidad depende de si la Administración titular está prestando efectivamente el servicio. Además, si el municipio incumple el objetivo de estabilidad, de deuda o la regla de gasto, su plan económico-financiero debe incluir, entre otras medidas, la supresión de estas competencias (art. 116 bis LBRL).

3.3. La población y el territorio

Según el art. 11.2 LBRL, son elementos del municipio el territorio, la población y la organización. Los dos primeros se desarrollan en la propia LBRL, en el Texto Refundido de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril) y en el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las entidades locales (Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio).

3.3.1. La población

Vecinos y padrón. La población del municipio está formada por los vecinos, que son quienes residen habitualmente en él y están inscritos en el padrón municipal (art. 15 LBRL). La inscripción es obligatoria para toda persona que viva en España, española o extranjera, y no exige residencia legal; por eso el empadronamiento no prueba la residencia legal de los extranjeros no comunitarios.

Reglas básicas:

• Solo se puede ser vecino de un municipio. Quien resida en varios debe inscribirse en el que habite más tiempo al año.
• La condición de vecino se adquiere con la inscripción, que solo es válida mientras se mantenga la residencia habitual. El alta en otro padrón implica la baja en el anterior.
• El ayuntamiento debe dar de baja de oficio, previo procedimiento con audiencia del interesado, a quienes no cumplan los requisitos (no residan en el municipio la mayor parte del año).

Contenido del padrón: nombre y apellidos, sexo, domicilio habitual, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, número del DNI o del documento que lo sustituya en el caso de extranjeros, certificado o título escolar o académico, y los datos necesarios para el censo electoral. El ayuntamiento puede pedir documentos acreditativos. Los datos pueden cederse sin consentimiento a otras Administraciones que los soliciten cuando sean necesarios para sus competencias y la residencia o el domicilio sean relevantes.

Personas sin domicilio. Para no dejarlas fuera, la normativa permite empadronarlas con el informe de los servicios sociales del municipio.

Valor probatorio. El padrón prueba la residencia y el domicilio habitual en el municipio. Pero a efectos de notificaciones no basta con el domicilio padronal: el interesado puede señalar otro, y si la notificación fracasa en el que consta en el padrón, la Administración debe intentarla en otros domicilios conocidos, especialmente en procedimientos sancionadores (STC 82/2019).

Derechos y deberes del vecino (art. 18 LBRL):

• ser elector y elegible en las elecciones municipales, según la legislación electoral;
• participar en la gestión municipal;
• utilizar los servicios públicos municipales y exigir los servicios obligatorios;
• solicitar la prestación o el establecimiento de servicios;
• contribuir al sostenimiento de los servicios municipales.

El empadronamiento es además requisito para acceder a servicios supramunicipales como la educación pública o la asistencia sanitaria.

Gestión. Corresponde al ayuntamiento formar, mantener, revisar, custodiar y controlar la veracidad del padrón, por medios informáticos. Las comunidades autónomas, diputaciones, cabildos y consejos insulares se encargan de informatizar y gestionar el padrón de los municipios sin capacidad para ello.

El padrón alimenta las estadísticas oficiales y el censo electoral; por eso el Instituto Nacional de Estadística (INE), al que está adscrita la Oficina del Censo Electoral, coordina los padrones, resuelve discrepancias entre municipios y realiza comprobaciones para garantizar la fiabilidad de las cifras. El INE propone al Gobierno, que las aprueba por real decreto, las cifras oficiales de población referidas al 1 de enero de cada año. Su actuación está condicionada por el Consejo de Empadronamiento, órgano colegiado con representantes de la Administración del Estado y de las entidades locales y presidido por el presidente del INE, que eleva propuestas vinculantes para resolver discrepancias, informa vinculantemente las cifras que se elevan al Gobierno y propone instrucciones técnicas de gestión padronal.

3.3.2. El territorio

El término municipal es el territorio sobre el que el ayuntamiento ejerce sus competencias, y debe estar comprendido dentro de una sola provincia (art. 12 LBRL).

Competencia. Corresponde a las comunidades autónomas, dentro de las bases estatales, regular la alteración de términos municipales y tramitar y aprobar los procedimientos. Por eso es tan difícil adoptar desde el Estado una medida uniforme para reducir el número de municipios.

Concepto de alteración. Comprende cualquier variación territorial, cambie o no el número de municipios:

• fusión de dos o más municipios en uno nuevo;
• incorporación de uno o varios a otro existente;
• segregación de parte de un término para crear un municipio nuevo o para agregarla a otro.

Creación de municipios por segregación (art. 13.2 LBRL). Para frenar el aumento de municipios, la LRSAL exige:

• núcleos de población territorialmente diferenciados de al menos 4.000 habitantes (la LRSAL fijó 5.000 y el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, rebajó la cifra);
• que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para sus competencias y no disminuya la calidad de los servicios.

Aun así, por estar iniciados antes de 2013, se han creado desde entonces algunos municipios de muy pequeño tamaño. Las leyes autonómicas desarrollan estos requisitos. Por ejemplo, el texto refundido catalán de régimen local (Decreto Legislativo 2/2003, art. 15) exige además una franja de suelo no urbanizable de al menos 3.000 metros entre los núcleos más próximos, características relevantes de identidad propia y una mejora objetiva de los servicios, pero se conforma con una población mínima de 2.000 habitantes, inferior a la que hoy exige la ley básica, por lo que en ese punto prevalece el umbral estatal.

Procedimiento (art. 13.1 LBRL). Lo regula cada comunidad, pero debe incluir audiencia a los municipios afectados, dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, e informe de la Administración que ejerza la tutela financiera; además, debe comunicarse a la Administración del Estado. La ley estatal no exige el consentimiento de los municipios, aunque las comunidades pueden exigirlo. Los acuerdos municipales sobre alteración del término requieren mayoría absoluta del pleno (art. 47.2.c LBRL).

Fusiones voluntarias (art. 13.4 a 13.6 LBRL). El Tribunal Constitucional había admitido que el Estado fomente las fusiones para mejorar la gestión; por definición, el fomento no puede obligar. Tras 2013 la ley regula un régimen de fusión incentivada:

• Requisitos: municipios colindantes de la misma provincia, sin mínimo de población.
• Se formaliza mediante convenio de fusión aprobado por mayoría simple de cada pleno (frente a la absoluta exigida para otras alteraciones), y se sigue el procedimiento autonómico.
• Ventajas para el municipio fusionado:
  • mejora de la financiación (participación en los tributos del Estado incrementada respecto de la que correspondería por su población);
  • dispensa de los nuevos servicios obligatorios que le correspondieran por el aumento de población;
  • preferencia durante cinco años en la asignación de planes de cooperación y subvenciones.
• Prohibición de segregación durante diez años desde el convenio.

3.4. La organización municipal

3.4.1. Evolución legislativa desde 1985

Planteamiento inicial de la LBRL (1985). Pese a la enorme diversidad de los municipios, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) estableció una organización casi uniforme, con pocas diferencias por población. Quedaban fuera los municipios de concejo abierto y los regímenes especiales de Madrid y Barcelona (hoy regulados por la Ley 22/2006, de capitalidad y régimen especial de Madrid, y la Ley 1/2006, del régimen especial de Barcelona).

• Órganos necesarios en todos los municipios: alcalde, tenientes de alcalde y pleno, con competencias tasadas e iguales con independencia del tamaño del municipio.
• En los de más de 5.000 habitantes se añadían la comisión de gobierno (hoy junta de gobierno local) y las comisiones informativas (hoy comisiones del pleno), voluntarias en los menores.
• Los municipios podían crear órganos complementarios en ejercicio de su potestad de autoorganización.

El número de concejales lo fija la LOREG según la población (art. 179 LOREG):

La organización complementaria. La LBRL de 1985 era muy deferente con la autonomía municipal: los municipios podían, en su reglamento orgánico, apartarse de la regulación autonómica de la organización complementaria. La STC 214/1989, de 21 de diciembre, declaró inconstitucional que el Estado permitiera a los municipios inaplicar la legislación autonómica de desarrollo. Desde entonces, los órganos complementarios quedan sujetos a la ley básica y a la autonómica de desarrollo.

La reforma de 2003. La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, concebida inicialmente como ley de grandes ciudades, acabó reformando la LBRL:

• Añadió a los órganos necesarios de todos los municipios la comisión especial de cuentas.
• Hizo obligatoria en los municipios de gran población la comisión especial de sugerencias y reclamaciones y la permitió en los demás por acuerdo de mayoría absoluta del pleno.
• Creó un régimen específico para los municipios de gran población (título X LBRL), que altera el reparto de papeles entre pleno, alcalde y junta de gobierno local, y que impone órganos necesarios: distritos, asesoría jurídica, órganos superiores y directivos, consejo social, comisión de sugerencias y reclamaciones y órgano para las reclamaciones económico-administrativas (el de gestión tributaria es potestativo).

Este régimen detallado reduce el margen de autoorganización de las grandes ciudades y ha sido criticado por quienes defienden que cada municipio decida cómo afrontar sus problemas. Además, no todos los municipios de gran población han creado los órganos obligatorios, lo que plantea problemas en ámbitos sensibles como el tributario: los tribunales han dado respuestas dispares a la pregunta de si la falta del órgano especializado en reclamaciones económico-administrativas (art. 137 LBRL) vicia los actos tributarios municipales, y la cuestión se ha llevado en casación ante el Tribunal Supremo.

Para el Tribunal Constitucional, imponer estos órganos es una opción de política legislativa legítima, compatible con la garantía institucional (SSTC 103/2013, de 25 de abril, y 143/2013, de 11 de julio).

Hoy la legislación básica contempla, por tanto, tres regímenes organizativos municipales, todos ellos desarrollados por las leyes autonómicas de régimen local: el concejo abierto, el régimen común o general y el de gran población.

3.4.2. Los muy pequeños municipios: el régimen de concejo abierto

En su redacción original, el art. 29 LBRL imponía el concejo abierto a los municipios de menos de 100 habitantes, a los que lo tuvieran por tradición y a aquellos en que lo aconsejaran su localización geográfica o la mejor gestión de sus intereses.

Desde la reforma de 2011 (Ley Orgánica 2/2011) la población ya no obliga a funcionar en concejo abierto. Este régimen se aplica:

• a los municipios que tradicionalmente lo tengan;
• a aquellos en que lo aconsejen su localización geográfica, la mejor gestión de sus intereses u otras circunstancias, siempre que lo pida la mayoría de los vecinos, lo acuerden dos tercios de los miembros del ayuntamiento y lo apruebe la comunidad autónoma.

En el concejo abierto, el gobierno y la administración corresponden a un alcalde elegido directamente por los vecinos y a una asamblea vecinal formada por todos los electores. Su funcionamiento se rige, ante todo, por la costumbre y la tradición del lugar y, solo subsidiariamente, por la LBRL y las leyes autonómicas (por ejemplo, la Ley aragonesa 9/2009, de 22 de diciembre, de concejos abiertos).

3.4.3. Los municipios de régimen común o general

3.4.3.1. El pleno

Concepto. Es el órgano representativo del municipio, integrado por todos los concejales y presidido por el alcalde.

Fundamento democrático de sus competencias. El principio democrático del art. 140 CE exige que el pleno conserve las decisiones fundamentales de la vida local. La LRSAL añadió a la LBRL una disposición adicional decimosexta que, si el pleno no alcanzaba la mayoría necesaria en una primera votación, trasladaba a la junta de gobierno local la aprobación del presupuesto (estando prorrogado el anterior), de los planes económico-financieros, de reequilibrio, de ajuste, de saneamiento y de reducción de deuda, y la entrada en los mecanismos extraordinarios de financiación. La STC 111/2016, de 9 de junio, la declaró inconstitucional y nula entera, con efectos solo hacia el futuro: el presupuesto y los tributos están en el origen de la reserva de ley parlamentaria y de la democracia representativa, los planes de reequilibrio pueden pesar tanto como el propio presupuesto, y las ventajas eventuales para la estabilidad presupuestaria no compensaban el sacrificio del principio democrático (para los bloqueos ya existe la cuestión de confianza vinculada al presupuesto).

Competencias (art. 22 LBRL). Pueden agruparse así:

El art. 22 LBRL recoge también las atribuciones de la asamblea vecinal en el concejo abierto.

Procedimiento de ordenanzas (art. 49 LBRL): el pleno las aprueba inicialmente; se abre después un trámite de información pública y audiencia de al menos treinta días para presentar reclamaciones y sugerencias; resolución de reclamaciones y aprobación definitiva (si no hay reclamaciones, el acuerdo inicial se entiende definitivo).

Delegación. El pleno puede delegar algunas competencias en el alcalde y en la junta de gobierno local, pero no las esenciales: entre otras, la potestad normativa, la aprobación de presupuestos, la votación de la moción de censura y la cuestión de confianza, y los acuerdos que exigen mayoría especial (art. 22.4 LBRL).

Funcionamiento (art. 46 LBRL):

• Sesiones ordinarias con periodicidad mínima según población: mensual en municipios de más de 20.000 habitantes; cada dos meses entre 5.001 y 20.000; cada tres meses hasta 5.000.
• Sesiones extraordinarias: cuando lo decida el alcalde o lo solicite al menos la cuarta parte del número legal de miembros (ningún concejal puede pedir más de tres al año). Deben celebrarse en quince días hábiles; si el alcalde no las convoca, quedan convocadas automáticamente para el décimo día hábil siguiente a la finalización de ese plazo.
• Convocatoria: con al menos dos días hábiles de antelación (salvo extraordinarias urgentes, cuya urgencia debe ratificar el pleno), con la documentación a disposición de los concejales.
• Quórum de constitución: un tercio del número legal de miembros, nunca inferior a tres, que debe mantenerse toda la sesión; siempre con presencia del presidente y del secretario o de quienes los sustituyan.
• Sesiones a distancia: desde 2020 (art. 46.3 LBRL) los órganos colegiados pueden reunirse por medios electrónicos en situaciones excepcionales de fuerza mayor, grave riesgo colectivo o catástrofe que impidan o dificulten gravemente la celebración presencial.
• Votaciones: ordinarias como regla, nominales si lo acuerda el pleno; cada concejal puede votar a favor, en contra o abstenerse.
• Mayorías (art. 47 LBRL):
  • Simple de los miembros presentes (más votos afirmativos que negativos) como regla general.
  • Absoluta del número legal de miembros para los asuntos del art. 47.2 LBRL (entre ellos, creación y supresión de órganos desconcentrados, alteración del término o de la capitalidad, aprobación del reglamento orgánico, transferencia de funciones y aceptación de delegaciones, cesión de bienes, aprobación del planeamiento general, determinadas operaciones de crédito) y para solicitar el régimen de gran población.
• Publicidad: las sesiones son públicas, pero pueden ser secretos el debate y la votación de asuntos que afecten a los derechos fundamentales del art. 18.1 CE (honor, intimidad, propia imagen), por acuerdo de mayoría absoluta (art. 70.1 LBRL).

3.4.3.2. El alcalde

Posición. Es el presidente y el representante de la corporación. Al frente del pleno, lo convoca, fija el orden del día, dirige las deliberaciones y decide los empates con voto de calidad. Le corresponde, con carácter general, la dirección del gobierno y la administración municipal.

Competencias (art. 21 LBRL). Entre otras:

• Jefatura superior del personal y de la policía municipal.
• Dirección, inspección e impulso de los servicios y obras municipales; aprobación de proyectos de obras y servicios cuando sea competente para contratarlos y estén previstos en el presupuesto.
• Desarrollo de la gestión económica según el presupuesto, incluida la concertación de operaciones de crédito previstas en él cuyo importe acumulado no supere el 10 % de los recursos ordinarios (por encima, la competencia es del pleno).
• Dictar bandos y adoptar personalmente, bajo su responsabilidad, las medidas necesarias en caso de catástrofe o infortunio público o grave riesgo, dando cuenta al pleno.
• Ejercicio de acciones judiciales y administrativas en materias de su competencia y, en caso de urgencia, en las del pleno.
• Cláusula residual: le corresponden las competencias que las leyes atribuyan al municipio sin especificar el órgano.

Delegación. Puede delegar muchas de sus atribuciones en la junta de gobierno local, en los tenientes de alcalde y, para cometidos específicos, en cualquier concejal, aunque no pertenezca a la junta. Conserva la titularidad y fija los términos de la delegación. No son delegables, entre otras, la convocatoria y presidencia del pleno y de la junta, la decisión de empates, la concertación de créditos, la jefatura superior del personal, la separación de funcionarios y el despido de personal laboral, y las medidas en caso de catástrofe (art. 21.3 LBRL).

3.4.3.3. La junta de gobierno local y los tenientes de alcalde

La junta de gobierno local (art. 23 LBRL):

• Naturaleza: órgano colegiado de asistencia al alcalde en sus atribuciones; es un órgano de su confianza, normalmente monocolor.
• Existencia necesaria en municipios de más de 5.000 habitantes, y en los menores cuando lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el pleno.
• Composición: el alcalde, que la preside, y un número de concejales no superior al tercio del número legal de miembros, nombrados y separados libremente por él.
• Competencias: no tiene atribuciones propias salvo las que le asignen las leyes sectoriales; ejerce las que le deleguen el pleno o el alcalde.

Sus sesiones no son públicas, pero ese carácter reservado no puede extenderse a las competencias que ejerza por delegación del pleno (operaciones de crédito, contratos, adquisiciones de bienes), porque, como señaló la STC 161/2013, de 26 de septiembre, se privaría a los ciudadanos del control sobre decisiones que, sin la delegación, se habrían adoptado en sesión pública, con menoscabo injustificado del principio democrático.

Los tenientes de alcalde:

• Son nombrados y cesados libremente por el alcalde entre los miembros de la junta de gobierno local o, donde esta no exista, entre los concejales.
• Sustituyen al alcalde, por el orden de su nombramiento, en casos de ausencia, enfermedad o vacante.

3.4.3.4. La comisión especial de sugerencias y reclamaciones

Su finalidad es la defensa de los derechos de los vecinos ante la Administración municipal (art. 132 LBRL, aplicable también a los municipios de régimen común por remisión del art. 20.1.d). Es obligatoria en los municipios de gran población y potestativa en los demás (por acuerdo de mayoría absoluta del pleno o previsión del reglamento orgánico). Su regulación básica es la misma en ambos casos, completada por el reglamento orgánico.

No es un órgano independiente al estilo del Defensor del Pueblo: la integran representantes de todos los grupos del pleno en proporción a su número de concejales, por lo que la mayoría de gobierno también lo es en la comisión.

Funcionamiento:

• Los vecinos pueden presentar quejas sobre el funcionamiento de los servicios municipales.
• La comisión puede dirigir a la Administración municipal sugerencias y recomendaciones.
• Presenta al pleno un informe anual con sus actuaciones y las respuestas municipales, y puede elaborar informes extraordinarios ante hechos graves o urgentes.

3.4.3.5. La comisión especial de cuentas

Es un órgano necesario en todos los municipios (art. 116 LBRL), formado por miembros de los distintos grupos políticos de la corporación, que examina e informa la cuenta general del municipio antes de que la apruebe el pleno.

3.4.3.6. Las comisiones del pleno

Son órganos colegiados formados en el seno del pleno (salvo que la ley autonómica disponga otra cosa), necesarios en municipios de más de 5.000 habitantes y potestativos en los demás (art. 20.1.c LBRL). Su composición reproduce proporcionalmente la del pleno. Funciones:

• estudio, informe o consulta de los asuntos que se someterán al pleno;
• seguimiento de la gestión del alcalde y de su equipo de gobierno;
• ejercicio de las atribuciones que el pleno les delegue.

3.4.3.7. Los órganos desconcentrados

El pleno puede crear órganos territoriales de gestión desconcentrada, sin personalidad jurídica, para acercar la administración a los ciudadanos según la distribución de la población en el término, con la organización, funciones y competencias que se les atribuyan (art. 24 LBRL).

Tras 2013 se incluyen en esta categoría las entidades de ámbito territorial inferior al municipio que se creen a partir de entonces (art. 24 bis LBRL): las leyes autonómicas pueden regularlas como forma de organización desconcentrada sin personalidad jurídica para la administración de núcleos de población separados, siempre que resulte una opción más eficiente para la sostenibilidad, y pueden conservar sus denominaciones tradicionales (caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otras análogas). Su constitución requiere aprobación autonómica previa audiencia del municipio, exigencia que tenía sentido cuando eran personas jurídicas, pero resulta discutible para meros órganos desconcentrados que el municipio siempre pudo crear por su potestad de organización.

3.4.3.8. Los órganos de gestión económico-financiera

Cada municipio debe contar con órganos que se ocupen de la presupuestación, la contabilidad, la tesorería y la recaudación; su nombre y configuración los decide el reglamento orgánico, sin perjuicio de la legislación autonómica. La ley básica refuerza su profesionalidad reservando estas funciones, salvo la presupuestaria, a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional (art. 92 bis LBRL).

Existe además la intervención, órgano de control interno de la gestión económica, financiera y presupuestaria, que ejerce la función interventora previa, el control financiero y el de eficacia. Está también reservada a habilitados nacionales (subescala de intervención-tesorería). Su independencia, sin embargo, está poco protegida, porque el art. 92 bis.6 LBRL permite proveer por libre designación, excepcionalmente, los puestos reservados a habilitados nacionales en los municipios capitales de provincia o de comunidad autónoma o de más de 75.000 habitantes (los del art. 111 del texto refundido de haciendas locales), en las diputaciones, áreas metropolitanas, cabildos y consejos insulares y en Ceuta y Melilla. Ello permite el cese del funcionario, aunque el acuerdo debe comunicarse a la Administración General del Estado con una motivación referida a su desempeño profesional, no a la mera pérdida de confianza.

3.4.4. Los municipios de gran población

Régimen aplicable. El título X de la LBRL (arts. 121 a 138) regula su organización, que prevalece sobre la general; esta solo se aplica en lo que no se oponga a aquella.

Ámbito (art. 121 LBRL):

En los dos supuestos automáticos, cuando el municipio alcanza la población exigida según la revisión del padrón a 1 de enero anterior al inicio del mandato, dispone de seis meses desde la constitución de la corporación para adaptar su organización. Ejemplos de acceso voluntario: la Ley castellano-manchega 10/2004 para Cuenca, o el acuerdo de la Asamblea de Madrid para Parla.

Permanencia. El municipio que accedió automáticamente mantiene el régimen aunque su población descienda después por debajo del umbral, porque desmontar la organización creada no tendría sentido. El que accedió por ley autonómica solo puede volver al régimen común si lo pide y lo aprueba una nueva ley o acuerdo de la asamblea legislativa.

El modelo se inspira en el gobierno estatal: separa la función representativa y de control (pleno) de la función ejecutiva (alcalde y junta de gobierno local).

3.4.4.1. El pleno

• Pierde las funciones ejecutivas y administrativas que tiene en el régimen común, que pasan sobre todo a la junta de gobierno local.
• Se convierte en el órgano de máxima representación política y de debate de las grandes políticas locales. En él están representados todos los grupos que obtuvieron al menos el 5 % de los votos válidos (art. 180 LOREG).
• Competencias (art. 123 LBRL): aprobación del reglamento orgánico, las ordenanzas y los planes urbanísticos generales; presupuestos y tributos; control y fiscalización del alcalde y de la junta (control político, que puede culminar en moción de censura o cuestión de confianza, no revisión de sus actos); decisiones sobre la identidad y el territorio del municipio; creación de entes dependientes y participación en organizaciones supramunicipales; transferencia de funciones a otras Administraciones y aceptación de delegaciones y encomiendas.
• Delegación: no se hace en el alcalde ni en la junta, sino en las comisiones del pleno, que reproducen proporcionalmente su composición. Así, además de preparar asuntos, las comisiones pueden ejercer atribuciones plenarias que en otras Administraciones serían indelegables, como la aprobación de ciertas normas.
• Mayorías: se exige mayoría absoluta para el reglamento orgánico, los planes generales de ordenación urbana, la alteración del término y del nombre del municipio, y la participación en entidades supramunicipales, entre otros.
• Presidencia: el alcalde lo convoca y preside y dirime los empates con su voto, aunque puede delegar la presidencia en un concejal.
• Secretaría general del pleno: su titular debe ser un funcionario con habilitación nacional y tiene la consideración de órgano directivo. Funciones: redactar y custodiar las actas, certificar los acuerdos, asistir al presidente en la convocatoria y el orden del día, publicar los acuerdos y asesorar legalmente al pleno y a las comisiones.

3.4.4.2. El alcalde

• Es órgano superior de la corporación, al que corresponden la dirección política y la dirección de la administración municipal, esta última compartida con la junta de gobierno local. Su posición se asemeja a la del presidente del Gobierno respecto del Consejo de Ministros.
• Responde políticamente ante el pleno, como también la junta de gobierno.
• Representa al ayuntamiento, preside el pleno y la junta de gobierno, y dirime los empates de esta con voto de calidad.
• Sus competencias son fundamentalmente de dirección política (art. 124 LBRL), pero conserva la cláusula residual de atribución, compensada por la facultad de delegar.

Atribuciones indelegables (art. 124.5 LBRL), entre otras: la dirección política; designar a los tenientes de alcalde y a quienes presidan los distritos; convocar y presidir el pleno y de la junta de gobierno y la decisión de empates; las medidas en caso de urgente necesidad; dictar bandos; la jefatura de la policía municipal.

Posibles delegados: la junta de gobierno local (algunas materias solo pueden delegarse en ella), sus miembros individualmente, incluidos los tenientes de alcalde, los concejales no pertenecientes a la junta y los coordinadores generales, directores generales u órganos similares.

3.4.4.3. La junta de gobierno local y los tenientes de alcalde

La junta de gobierno local (arts. 126 y 127 LBRL):

• Deja de ser un mero órgano de apoyo: es un órgano ejecutivo de dirección política y administrativa que asume la mayoría de las competencias ejecutivas, entre ellas la gestión económico-financiera y las medidas ante el incumplimiento de la estabilidad presupuestaria.
• Sus competencias se recogen en el art. 127 LBRL y puede delegarlas, con las excepciones legales, en los mismos órganos que el alcalde.
• Composición: el alcalde y los miembros que él nombre y cese libremente, en número no superior al tercio del número legal de concejales. La redacción original del art. 126 LBRL permitía que hasta un tercio de sus miembros fueran personas no electas (siempre que en cada sesión hubiera más concejales que no electos). La STC 103/2013, de 25 de abril, declaró inconstitucional esa posibilidad: el art. 140 CE confiere al gobierno municipal, tanto en su dimensión política como administrativa, una legitimación democrática especial, distinta del diseño del Gobierno del Estado (arts. 97 y 98 CE), que el legislador básico debe respetar. Por tanto, solo pueden formar parte de la junta concejales.
• Los concejales miembros de la junta son, con el alcalde, órganos superiores del ayuntamiento.
• Secretaría: corresponde al concejal-secretario que designe el alcalde, que redacta las actas y certifica los acuerdos con la ayuda de un órgano de apoyo específico (remisión de convocatorias, custodia de actas, notificación de acuerdos) cuyo titular debe ser funcionario con habilitación nacional.
• Sesiones secretas, acuerdos públicos: como en el Consejo de Ministros, sus deliberaciones son secretas, pero sus acuerdos deben publicarse o notificarse conforme a la LPAC.

Los tenientes de alcalde (art. 125 LBRL): el alcalde los nombra entre los concejales que forman parte de la junta, de modo que ser miembro de la junta es requisito para ser teniente de alcalde. Su función es sustituir al alcalde, igual que en el régimen común.

3.4.4.4. Los distritos

El término se divide obligatoriamente en distritos (art. 128 LBRL), órganos de gestión desconcentrada sin personalidad jurídica, cuyo origen está en los regímenes especiales de Madrid y Barcelona. Sirven para impulsar y desarrollar la participación ciudadana y acercar la gestión de los asuntos municipales. Están presididos por un concejal y deben gestionar un porcentaje mínimo del presupuesto municipal fijado en el reglamento orgánico.

3.4.4.5. La asesoría jurídica

Además del secretario general del pleno, debe existir un órgano administrativo que presta asistencia jurídica al alcalde, a la junta de gobierno y a los directivos, que comprende el asesoramiento y la representación y defensa en juicio del ayuntamiento (art. 129 LBRL). Su titular lo nombra la junta de gobierno local entre personas con título de licenciado o grado en Derecho que sean funcionarios con habilitación nacional o funcionarios del Estado, de las comunidades o de las entidades locales del subgrupo A1 para cuyo ingreso se exija esa titulación.

3.4.4.6. Los órganos directivos

Según el art. 130 LBRL, son órganos directivos:

• Los coordinadores generales de cada área o concejalía, que dependen de la junta de gobierno o de los concejales titulares de las áreas (puede haber uno o varios por área).
• Los directores generales, que dirigen los órganos en que se estructuran las áreas, agrupando competencias homogéneas, y constituyen el último escalón directivo.
• Además, tienen esa consideración: el interventor general municipal, el titular de la secretaría general del pleno, el de la asesoría jurídica, el del órgano de apoyo a la junta y a su concejal-secretario, el del órgano de gestión tributaria y los titulares de los máximos órganos de dirección de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales locales.

Coordinadores y directores generales los nombra la junta de gobierno local, valorando su cualificación profesional y su experiencia, entre funcionarios de carrera de cualquier Administración pertenecientes al subgrupo A1 (o habilitados nacionales). A imitación del régimen estatal de los directores generales, el reglamento orgánico puede dispensar este requisito para determinados puestos, en atención a sus funciones.

Los órganos superiores y directivos están sujetos al régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas.

3.4.4.7. El órgano de gestión tributaria

Es potestativo (art. 135 LBRL). Permite concentrar las funciones de la Administración tributaria local: gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales; recaudación ejecutiva de los demás ingresos de Derecho público; tramitación y resolución de los expedientes sancionadores tributarios; seguimiento de la ejecución presupuestaria de ingresos. Puede asumir también la función de presupuestación.

3.4.4.8. El consejo social de la ciudad

Órgano necesario (art. 131 LBRL), de participación de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y vecinales más representativas. Sus funciones, poco precisas, consisten en emitir informes, estudios y propuestas sobre desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos.

3.4.4.9. El órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas

Justificación. Frente a los actos tributarios municipales solo cabía recurso de reposición ante el mismo órgano autor (de escasa eficacia), y la vía judicial resultaba poco útil para liquidaciones normalmente de pequeña cuantía. La vía económico-administrativa (recurso ante un órgano no sujeto a jerarquía y gratuito) era una buena solución, pero la autonomía local impide que los tribunales económico-administrativos del Estado revisen actos municipales; había que crear órganos propios.

Regulación (art. 137 LBRL): los municipios de gran población, donde estos recursos son muy numerosos, deben crear un órgano especializado para conocer y resolver las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de Derecho público municipales. Principios: especialización, celeridad y gratuidad.

Composición e independencia: un número impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el pleno por mayoría absoluta entre personas de reconocida competencia técnica. Su independencia es discutible, porque el pleno puede cesarlos con la misma mayoría sin causas tasadas. Son además causas de cese la condena firme por delito doloso y la sanción firme por falta disciplinaria muy grave o grave, cuya imposición se reserva al pleno. El reglamento orgánico completa su regulación, dentro de la normativa básica y autonómica.

3.5. La elección de los concejales y del alcalde

3.5.1. Los concejales

Conforme al art. 140 CE, los concejales son elegidos por los vecinos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto. El art. 73 LBRL remite a la LOREG la determinación del número de miembros, el procedimiento de elección, la duración del mandato y las causas de inelegibilidad e incompatibilidad.

Peculiaridades del sufragio municipal:

• Extranjeros. El derecho de voto no se limita a los españoles (art. 13.2 CE):
  • los ciudadanos de la Unión Europea residentes en España pueden votar y ser elegidos en las mismas condiciones que los españoles si manifiestan su voluntad de ejercer el derecho en España (Directiva 94/80/CE);
  • los nacionales de terceros países pueden votar si existe reciprocidad reconocida en un tratado con su país y cumplen los requisitos de residencia que este fije.
• Residencia en España. Como el voto se vincula a la condición de vecino, en las elecciones municipales no votan los españoles inscritos como residentes permanentes en el extranjero (CERA): la Ley Orgánica 2/2011 suprimió el art. 190 LOREG, que regulaba su voto por correspondencia en estas elecciones, y la reforma de 2022 (que eliminó el voto rogado en las demás) no lo ha restablecido.

Elegibilidad. Pueden ser elegidos los españoles y, con iguales requisitos, los ciudadanos de la Unión y los nacionales de países con tratado de reciprocidad que lo prevea, siempre que no hayan sido privados de este derecho en su país de origen. Se aplican:

• Causas de inelegibilidad: entre otras, los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad mientras dure la condena, y los condenados por sentencia no firme por determinados delitos (contra la Administración pública, terrorismo, rebelión, etc.) cuando se haya impuesto pena de inhabilitación.
• Causas de incompatibilidad, incluidas situaciones de conflicto de intereses: abogados y procuradores que dirijan o representen a partes en litigios contra la corporación, funcionarios y personal del propio ayuntamiento, contratistas o subcontratistas municipales. Si se incurre en ellas, hay que optar entre la incompatibilidad y el cargo.

Mandato: cuatro años, que terminan en todo caso el día anterior a las siguientes elecciones.

Vacantes:

1. Si un concejal fallece, queda incapacitado o renuncia, ocupa su puesto el siguiente candidato de su lista o, en su defecto, por los suplentes.
2. Agotada la lista, la vacante puede cubrirla cualquier ciudadano elegible propuesto por la formación que presentó la candidatura.
3. Si el número de concejales electos baja de la mitad del número legal, se forma una comisión gestora con los concejales que queden y los ciudadanos designados para cubrir las vacantes, que no puede adoptar acuerdos que requieran mayoría especial.
4. Si ni siquiera puede constituirse la comisión gestora, la diputación o, en su caso, la comunidad autónoma asumen la gestión ordinaria del municipio.

3.5.2. El alcalde

Elección (art. 196 LOREG). En la sesión constitutiva de la corporación:

• Pueden ser candidatos los concejales que encabecen sus respectivas listas. Este requisito refuerza la legitimación electoral del alcalde: según la STC 125/2013, de 23 de mayo, solo puede ser candidato quien obtuvo esa legitimación en las urnas al figurar en la lista, no quien accedió al cargo de concejal tras agotarse los suplentes, aunque hayan renunciado todos los integrantes de la lista.
• Es proclamado el que obtiene mayoría absoluta de los votos de los concejales.
• Si ninguno la obtiene, es alcalde el concejal que encabece la lista más votada en el municipio; en caso de empate, se resuelve por sorteo.
• En los municipios de 100 a 250 habitantes (listas abiertas) pueden ser candidatos todos los concejales; si ninguno obtiene mayoría absoluta, es alcalde el que obtuvo más votos populares.
• En los de concejo abierto, el alcalde lo eligen directamente los vecinos.

Moción de censura (art. 197 LOREG):

• Debe proponerla al menos la mayoría absoluta del número legal de concejales e incluir un candidato a alcalde (cualquier concejal que acepte expresamente).
• Las reglas antitransfuguismo que añadió la Ley Orgánica 2/2011 (incrementar la mayoría exigida en tantos concejales como firmantes procedieran del grupo del alcalde censurado o hubieran abandonado su grupo de origen) han sido anuladas por el Tribunal Constitucional por vulnerar el derecho al ejercicio del cargo representativo (art. 23.2 CE): la referida al abandono del grupo, por la STC 151/2017, de 21 de diciembre, y la referida a la pertenencia al grupo del alcalde, por la STC 134/2025, de 10 de junio. Hoy basta, por tanto, la mayoría absoluta del número legal de concejales.
• Cada concejal solo puede firmar una moción de censura por mandato (sin contar las que no se tramiten por no reunir los requisitos).
• La dimisión sobrevenida del alcalde no suspende la tramitación y votación de la moción.

Cuestión de confianza (art. 197 bis LOREG):

• El alcalde puede plantearla vinculada a la aprobación o modificación de uno de estos asuntos: presupuestos anuales, reglamento orgánico, ordenanzas fiscales o aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los instrumentos de planeamiento general.
• Si no obtiene el número de votos necesario, el alcalde cesa automáticamente y queda en funciones hasta la elección del sucesor, en sesión que se celebra en la fecha que fija la ley. El alcalde cesante no puede ser candidato en esa elección.
• Excepción presupuestaria: si la cuestión se vinculó a los presupuestos, el cese no es automático: se entiende otorgada la confianza y aprobado el proyecto si en el plazo de un mes no se presenta una moción de censura con candidato alternativo o si esta no prospera.

3.5.3. Grupos políticos y concejales no adscritos

Los concejales se constituyen en grupos políticos. Según la doctrina constitucional, el escaño pertenece al representante y no al partido, de modo que solo los electores pueden privarle de él (STC 10/1983, de 21 de febrero). Por eso hay concejales que no se integran en el grupo de la lista por la que fueron elegidos o que lo abandonan: son los concejales no adscritos (art. 73.3 LBRL), figura introducida por la Ley 57/2003 a raíz del Pacto antitransfuguismo suscrito por los principales partidos.

Sus derechos políticos y económicos no pueden ser superiores a los que les habrían correspondido en su grupo de origen. Este trato desigual es constitucional siempre que se respeten los derechos que integran el núcleo de la función representativa (participar en el pleno con voz y voto, controlar al gobierno, acceder a la información) (STC 246/2012, de 20 de diciembre).

4. Las provincias

4.1. Introducción

4.1.1. Origen histórico

Desde la Constitución de Cádiz (1812), la provincia ha tenido una doble naturaleza: entidad local, que históricamente ejerció el control político sobre los ayuntamientos, y circunscripción territorial del Estado para la prestación de sus servicios (administración periférica).

La división provincial vigente procede, tras un ensayo en 1822, del Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, impulsado por Javier de Burgos. Su objetivo era permitir una acción administrativa rápida, uniforme y cercana, situando a los agentes del Gobierno lo bastante próximos para conocer directamente las necesidades. Se trazaron 49 provincias, inspiradas en los antiguos reinos pero equilibradas por población, al frente de las cuales se puso un subdelegado de Fomento, antecedente de los gobernadores civiles. Esa división ha perdurado; en 1927 se añadió la provincia número 50 al dividir Canarias en dos.

La provincia se pensó no solo para la administración civil, sino también para la militar, la judicial y la de hacienda. Sin embargo, la concentración de funciones en el Ministerio de la Gobernación llevó a otros ministerios a crear divisiones territoriales propias, a veces justificadas por la naturaleza del servicio (como los partidos judiciales de 1834) y a menudo para mantener el control directo sobre sus servicios periféricos.

4.1.2. La provincia en la Constitución

El art. 141 CE define la provincia como entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, y le reconoce autonomía constitucionalmente garantizada. La alteración de los límites provinciales exige ley orgánica (art. 141.1 CE), requisito más rígido que el de la legislación local de 1950, que solo pedía ley para los cambios directos de límites y capitalidad, no para los que derivaban de segregaciones o fusiones de municipios de distintas provincias. Esa rigidez también dificulta resolver la situación de los enclaves (territorios de una provincia rodeados por otra u otras), de los que existen algo más de una veintena.

4.1.3. Situaciones singulares

La existencia de la provincia como entidad local es testimonial en varios territorios:

• Comunidades uniprovinciales: la comunidad ha asumido sus competencias y medios (art. 40 LBRL).
• Canarias: subsisten formalmente las dos provincias, pero sus competencias han pasado a los cabildos y a la comunidad, y su papel es meramente representativo.
• Illes Balears: las competencias provinciales corresponden a los consejos insulares.
• País Vasco: las provincias se mantienen como división territorial con una organización foral propia (territorios históricos).
• Ceuta y Melilla son ciudades autónomas no incluidas en la división provincial.

4.1.4. Concepto legal y fines

Según el art. 31.1 LBRL, «la Provincia es una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines». Esos fines son:

• garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social;
• asegurar la prestación integral y adecuada de los servicios de competencia municipal en todo el territorio provincial;
• participar en la coordinación de la Administración local con la de la comunidad autónoma y la del Estado.

Además, la diputación asiste a la Administración que ejerce la tutela financiera en la elaboración y seguimiento de los planes económico-financieros de los municipios que incumplan los objetivos de estabilidad, deuda o regla de gasto (art. 116 bis.3 LBRL).

4.2. La organización provincial

El gobierno y la administración de la provincia corresponden a la diputación provincial, cuya organización reproduce, casi miméticamente, la de los municipios de régimen común.

Órganos necesarios (art. 32 LBRL): el presidente, los vicepresidentes, la junta de gobierno y el pleno. Existen además, en todas las diputaciones, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que se someten al pleno y el seguimiento de la gestión del presidente y la junta (las comisiones del pleno). La regulación básica es escueta, por lo que hay margen para la ley autonómica y para el reglamento orgánico de cada diputación.

Órganos directivos (art. 32 bis LBRL). Para reforzar su capacidad de gestión, se aplica a las diputaciones el régimen de órganos directivos de los municipios de gran población: sus titulares se designan atendiendo a su competencia profesional y experiencia entre funcionarios de carrera del Estado, las comunidades o las entidades locales del subgrupo A1, o habilitados nacionales, salvo que el reglamento orgánico dispense el requisito en atención a las funciones del puesto.

El pleno está integrado por el presidente y los diputados. Su número depende de la población (art. 204 LOREG):

Elección indirecta (arts. 204 a 209 LOREG):

1. Constituidos todos los ayuntamientos, la Junta Electoral reparte los puestos de diputados entre los partidos judiciales de la provincia en función de su población.
2. Dentro de cada partido judicial, los puestos se asignan a las formaciones en proporción a los votos obtenidos en las elecciones municipales.
3. Los concejales de cada formación eligen, de entre ellos, a quienes serán diputados provinciales.
4. Constituida la diputación, el presidente se elige de entre los diputados por mayoría absoluta en primera votación y simple en segunda (art. 207 LOREG).

La LOREG regula la moción de censura al presidente en términos equivalentes a la municipal. La cuestión de confianza solo puede ligarse a uno de tres asuntos: presupuesto anual, reglamento orgánico o plan provincial de cooperación.

Relaciones entre órganos. Se estructuran como en el régimen común:

• La junta de gobierno está formada por el presidente y un número de diputados no superior al tercio del número legal, nombrados y cesados libremente por él. No tiene competencias propias, solo las que le deleguen el pleno o el presidente. Es el órgano de apoyo del presidente.
• El pleno tiene atribuciones muy parecidas a las del pleno municipal de régimen común (art. 33 LBRL), y las comisiones preparan y estudian los asuntos.
• El presidente dirige el gobierno y la administración de la provincia y tiene competencias ejecutivas (art. 34 LBRL), entre ellas la cláusula residual: le corresponden las atribuciones que la ley asigne a la diputación sin especificar el órgano. Puede delegarlas en la junta de gobierno o en diputados, salvo, entre otras, la convocatoria y presidencia del pleno y la junta, la decisión de empates con voto de calidad, la concertación de operaciones de crédito, la jefatura superior del personal, la separación de funcionarios y el despido del personal laboral. Los vicepresidentes, nombrados libremente por el presidente entre los miembros de la junta, lo sustituyen en caso de vacante, ausencia o enfermedad (art. 35 LBRL).

4.3. Las competencias provinciales

Como las municipales, las competencias de las diputaciones pueden ser propias, delegadas y distintas de las propias y delegadas (art. 7 LBRL). Para estas últimas rige lo ya dicho respecto de los municipios.

4.3.1. Competencias propias (art. 36 LBRL)

Además de las que les atribuyan las leyes estatales o autonómicas, las diputaciones tienen dos grandes funciones: asistir a los municipios y coordinar los servicios municipales. Entre sus competencias propias:

• Coordinación de los servicios municipales entre sí para garantizar su prestación integral y adecuada, incluida la coordinación de la prestación unificada de servicios en los municipios de su ámbito, fundada en el interés supramunicipal de la estabilidad presupuestaria.
• Asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad. En particular:
  • secretaría e intervención en los municipios de menos de 1.000 habitantes;
  • tratamiento de residuos en municipios de menos de 5.000 habitantes y prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 cuando no los presten;
  • administración electrónica y contratación centralizada en municipios de menos de 20.000 habitantes;
  • recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y apoyo a la gestión financiera de los municipios de menos de 20.000 habitantes;
  • gestión informatizada del padrón en municipios sin medios.
• Prestación de servicios supramunicipales y, en su caso, supracomarcales.
• Cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación del territorio provincial.
• Seguimiento de los costes efectivos de los servicios municipales (art. 36.1.h).
• Apoyo a la selección y formación de personal municipal y a la tramitación de procedimientos administrativos y actividades materiales y de gestión mediante encomiendas.

Para no lesionar la autonomía municipal, estos servicios de asistencia solo se asumen cuando los municipios no los presten.

El instrumento principal de la cooperación provincial es el plan provincial de cooperación a las obras y servicios municipales. Lo elabora la diputación con participación de los municipios (y con la colaboración del Estado y de la comunidad), lo aprueba el pleno y en él se integran las actuaciones de interés municipal, financiadas con fondos provinciales más aportaciones municipales y de otras Administraciones. Desde 2013, si la diputación detecta que los costes efectivos de los servicios municipales superan los de los servicios coordinados o prestados por ella, debe incluir en el plan fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducirlos.

4.3.2. Competencias delegadas

Se rigen por las mismas reglas que las delegaciones a los municipios (art. 37 LBRL, remisión al art. 27).

• Delegación autonómica. Las comunidades pueden delegar competencias en las diputaciones según sus estatutos. La Ley 12/1983, del Proceso Autonómico, permite además que las diputaciones asuman la gestión ordinaria de servicios autonómicos; en tal caso, sus actos son recurribles en alzada ante la comunidad, que puede también iniciar la revisión de oficio de los actos nulos. Como esta gestión podía imponerse sin consentimiento de la diputación, siempre suscitó dudas de constitucionalidad y, unida a la creación de administraciones periféricas autonómicas, ha caído en desuso: pocas comunidades la prevén hoy (véase el tema de la Administración autonómica).
• Delegación estatal. El Estado puede delegar en las diputaciones, previo informe de la comunidad autónoma, competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el más idóneo para prestar el servicio (art. 37.2 LBRL).

5. Las islas

En los archipiélagos, la geografía condiciona los intereses sociales y la economía hasta el punto de que la agrupación natural de municipios es la isla.

5.1. Los cabildos insulares

Origen y naturaleza. Los cabildos insulares son el órgano de gobierno y administración de cada isla canaria. Fueron creados por la Ley de 11 de julio de 1912, sobre organización administrativa y representación en Cortes de las islas Canarias, para corregir las insuficiencias de la organización provincial en el archipiélago, y el art. 141.4 CE garantiza su existencia. El Estatuto de Autonomía de Canarias (Ley Orgánica 1/2018) los configura con doble naturaleza: entidades locales y, a la vez, instituciones de la comunidad autónoma.

Territorio. El título III del Estatuto regula la organización territorial: Canarias está formada por las islas de El Hierro, Fuerteventura (con los islotes de Lobos, Alegranza, Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste), Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote (a la que se agrega administrativamente La Graciosa), La Palma y Tenerife.

Régimen jurídico. El Estatuto remite su regulación a una ley del Parlamento canario aprobada por mayoría absoluta y respetuosa con la legislación básica: es la Ley 8/2015, de 1 de abril, de cabildos insulares. Conforme al art. 41 LBRL, su organización se rige por la disposición adicional decimocuarta LBRL y, supletoriamente, por las normas de las diputaciones provinciales. Esa disposición adicional aplica el régimen de los municipios de gran población (salvo distritos, comisión de sugerencias y reclamaciones y órgano económico-administrativo) a los cabildos de islas de más de 175.000 habitantes (Gran Canaria y Tenerife), y permite a los de islas de más de 75.000 acogerse a él por ley del Parlamento canario a iniciativa de sus plenos.

Órganos de gobierno necesarios: el presidente, los vicepresidentes, el consejo de gobierno insular y el pleno.

• Pleno: formado por el presidente y los consejeros insulares, elegidos por sufragio universal directo en una urna distinta de la de concejales, con el mismo sistema de candidaturas y reparto de escaños que en las municipales.
• Presidente: es el candidato que encabeza la lista más votada en la isla. Puede ser cesado por moción de censura o por no superar una cuestión de confianza vinculada a los presupuestos, el reglamento orgánico, el plan insular de cooperación o la aprobación que ponga fin a la tramitación insular de los planes urbanísticos.
• Órganos complementarios: comisiones del pleno y junta de portavoces, regulados por las normas orgánicas del cabildo.
• Consejo de gobierno insular: lo integran el presidente y las personas que él nombre, consejeros electos en su mayoría y, hasta un tercio, ciudadanos no electos. Ante la objeción del Estado, que entendía que los órganos de gobierno solo podían estar integrados por electos, la Comisión Bilateral Estado-Canarias acordó interpretar que los miembros no electos no ejercen las funciones ejecutivas y administrativas del consejo. Cabe señalar, no obstante, que la STC 132/2012, referida a los consejos insulares de Baleares, admitió que no todos los miembros del órgano ejecutivo fueran electos.

Organización administrativa:

• Órganos superiores: el presidente (alta dirección de la política insular) y los consejeros insulares responsables de áreas de gobierno.
• Órganos directivos, de dos tipos: los que ejercen funciones generales para todo el cabildo (las reservadas a habilitados nacionales, la presupuestación, el asesoramiento jurídico) y los de cada área o departamento (coordinadores y directores generales).

Competencias:

• Como entidades locales: las del art. 36 LBRL para las provincias, adaptadas a la isla (coordinación, asistencia a los municipios y servicios insulares supramunicipales), ejercidas con autonomía.
• Como instituciones autonómicas: las que les atribuye el Estatuto, la iniciativa legislativa ante el Parlamento de Canarias, la representación ordinaria en la isla de la Administración de Canarias y las competencias que les transfiera la comunidad. La ley canaria enumera un amplio listado de materias transferibles, entre ellas: demarcaciones territoriales y alteración de términos municipales; ordenación del territorio y urbanismo; carreteras no declaradas de interés regional; transportes por carretera, cable y ferrocarril; puertos de refugio y deportivos; turismo; ferias y mercados insulares; consumo; servicios sociales y gestión de la dependencia; extensión agraria e infraestructura rural; sanidad animal; servicios forestales, vías pecuarias y pastos; medio ambiente y espacios naturales; acuicultura; artesanía; cultura, deporte y patrimonio histórico insular, museos, bibliotecas y archivos; caza; espectáculos; actividades clasificadas; igualdad de género; aguas.
• Delegadas por otras Administraciones, en las condiciones del art. 27 LBRL.

5.2. Los consejos insulares

Naturaleza y régimen. El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (reformado en 2007) organiza la comunidad en islas y municipios; los consejos insulares son las instituciones de gobierno de las islas y, a la vez, instituciones de la comunidad autónoma. Se regulan por la Ley balear 4/2022, de 28 de junio, de consejos insulares, dentro de la legislación básica. Según el art. 41.3 LBRL, les son aplicables las normas de organización y funcionamiento de las diputaciones, y asumen las competencias provinciales además de las que les atribuya el Estatuto.

Composición. Los consejos de Mallorca, Menorca e Ibiza están formados por consejeros elegidos por sufragio universal directo en urna distinta de la municipal (art. 201 LOREG). En Formentera, el consejo insular lo integran los concejales electos del municipio. Los miembros no electos del consejo ejecutivo forman parte del consejo insular con voz pero sin voto en el pleno.

Órganos. La ley distingue, en una línea próxima al modelo de los municipios de gran población:

• Órganos de gobierno: el presidente, los vicepresidentes, el consejo ejecutivo y el pleno.
  • El pleno conserva las decisiones fundamentales: elección del presidente entre los consejeros, moción de censura y cuestión de confianza, potestad normativa y de planificación, presupuesto y tributos, control de los demás órganos y de la administración insular, creación de entes. Actúa también en comisiones, que preparan asuntos, siguen la gestión del ejecutivo y pueden ejercer atribuciones delegadas.
  • El presidente y el consejo ejecutivo asumen funciones ejecutivas que antes residían en el pleno, para dotar al consejo de una administración más ágil sin merma del ámbito de decisión democrática. El presidente nombra y separa a los miembros del consejo ejecutivo y a los órganos directivos, dirige la gestión económica, es el jefe superior del personal y fija mediante decreto la estructura de departamentos. El consejo ejecutivo dirige la administración insular y tiene competencias reforzadas en personal, contratación, bienes, expropiación y acciones judiciales.
• Órganos de administración, jerárquicamente ordenados en departamentos:
  • Superiores: los consejeros ejecutivos, titulares de los departamentos, que son cargos políticos sin requisitos profesionales.
  • Directivos: secretarios técnicos (con funciones similares a las de los secretarios generales técnicos ministeriales) y directores insulares (homólogos de los directores generales), nombrados por razón de formación, competencia profesional y experiencia. El reglamento orgánico puede atribuir carácter directivo a otros órganos; si la ley los reserva a habilitados nacionales, se proveen entre ellos, por libre designación.

Competencias:

• Las que les atribuye la legislación estatal (las provinciales).
• Las propias en las materias del art. 70 del Estatuto (entre ellas urbanismo, régimen local, información turística, servicios sociales).
• Las que la comunidad les transfiera o delegue en las materias del art. 71 del Estatuto (que incluyen, entre otras, sanidad y educación), de modo que en este segundo listado pueden coexistir competencias propias y delegadas.
• Las que les deleguen los municipios, ya que, como las diputaciones y los cabildos, asisten jurídica y técnicamente a los municipios, con carácter obligatorio o voluntario, coordinan sus servicios y aprueban un plan insular de cooperación.

6. Otras entidades locales

6.1. Las áreas metropolitanas

El fenómeno metropolitano. La importancia de algunas ciudades no depende solo de su población, sino de la conurbación de la que son centro. Cuando el término municipal es muy extenso (Zaragoza, Córdoba, Murcia), el crecimiento periférico queda dentro del mismo municipio. Pero en otros casos el desarrollo urbano desborda el término y se extiende sin solución de continuidad a los municipios limítrofes (Barcelona, Madrid, Bilbao, Valencia, Sevilla, Las Palmas de Gran Canaria, Palma, etc.), lo que exige planificar y prestar servicios de forma conjunta.

Antecedentes. Primero se abordó desde el urbanismo (planes conjuntos). La Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de bases del estatuto de régimen local, previó con carácter general entidades municipales metropolitanas, gobernadas por un consejo metropolitano con representantes de los ayuntamientos y de la diputación, que no llegó a aplicarse. Los regímenes especiales del Gran Bilbao y de la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona fueron suprimidos por leyes autonómicas en los años ochenta. Hoy existe, entre otras, el Área Metropolitana de Barcelona (Ley catalana 31/2010).

Régimen actual (art. 43 LBRL):

• Concepto: entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
• Creación: corresponde a las comunidades autónomas, por ley, conforme a sus estatutos, previa audiencia de la Administración del Estado y de los ayuntamientos y diputaciones afectados (no se exige su consentimiento).
• Contenido de la ley autonómica: la composición de sus órganos de gobierno y administración, que ha de dar entrada a cada uno de los municipios del área; su régimen económico y de funcionamiento, que debe garantizar la participación de todos los municipios y un reparto equitativo de las cargas; los servicios y obras que prestará el área y el procedimiento para ejecutarlos.

No todas las leyes autonómicas de régimen local regulan estos aspectos; algunas, como la catalana, se remiten a la ley de creación de cada entidad. Algunos estatutos contemplan expresamente las áreas metropolitanas (Cataluña, Asturias, Murcia); otros se refieren a agrupaciones de municipios de base urbanística y funcional (Galicia, Castilla-La Mancha); y otros no las mencionan (Madrid, País Vasco), pese a albergar grandes conurbaciones. En estos casos siempre cabe acudir a la mancomunidad para prestar servicios coordinados.

6.2. Las mancomunidades

Concepto (art. 44 LBRL). Son entidades locales formadas por la asociación voluntaria de municipios para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia. Persiguen lo mismo que las áreas metropolitanas, pero sin exigir que los municipios formen parte de una gran aglomeración. Pueden integrarlas municipios de distintas comunidades autónomas, siempre que lo permitan sus legislaciones.

Potestades. Como entidades locales, pueden tener las potestades que la ley reconoce a las demás (reglamentaria y de autoorganización, tributaria y financiera, expropiatoria, ejecución forzosa, sancionadora, revisión de oficio, etc.) en la medida en que lo prevean sus estatutos (art. 4.2 LBRL).

Personalidad y estatutos. Tienen personalidad jurídica para cumplir sus fines específicos y se rigen por sus estatutos, que regulan:

• el ámbito territorial, el objeto y las competencias;
• los órganos de gobierno, que deben ser representativos de los ayuntamientos asociados;
• los recursos económicos;
• el plazo de duración;
• y cuantos extremos sean necesarios para su funcionamiento.

Procedimiento de aprobación de los estatutos (según la ley autonómica, con estas reglas básicas):

1. Elaboración por los concejales de todos los municipios promotores, reunidos en asamblea.
2. Información pública e informe de la diputación o diputaciones afectadas.
3. Aprobación por los plenos de todos los ayuntamientos, por mayoría absoluta del número legal de miembros (la misma mayoría se exige para adherirse a una mancomunidad existente, modificar sus estatutos, separarse de ella o disolverla).

Régimen jurídico. Se rigen por el Derecho administrativo; su personal está sujeto a la legislación de función pública; y las funciones de secretaría y de control y fiscalización interna deben desempeñarlas funcionarios con habilitación nacional.

7. La Administración institucional de las entidades locales

7.1. Formas de gestión directa con personificación

El art. 85.2 LBRL enumera las formas de gestión directa de los servicios públicos locales:

• gestión por la propia entidad local;
• organismo autónomo local;
• entidad pública empresarial local;
• sociedad mercantil local cuyo capital social sea de titularidad pública.

Las dos últimas solo pueden utilizarse si se acredita, mediante memoria justificativa, que son más sostenibles y eficientes que las dos primeras, atendiendo a criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión, y con informe del interventor sobre la sostenibilidad financiera. Además, la forma elegida debe respetar el art. 9 TREBEP, que reserva a los funcionarios las funciones que implican participación en el ejercicio de potestades públicas (art. 85.2 LBRL, párrafo final). Por eso las potestades públicas no pueden confiarse a una sociedad mercantil, cuyo personal es laboral, y la legislación de contratos excluye de la concesión los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos (art. 284.1 LCSP). La LRSAL suprimió el antiguo art. 85.3 LBRL, que lo decía expresamente.

Limitaciones derivadas de la estabilidad (disposición adicional novena LBRL). Tras 2013, las entidades locales que, por incumplir la estabilidad, estén sujetas a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste no pueden crear ni adquirir nuevas entidades instrumentales, ni realizar aportaciones patrimoniales o suscribir ampliaciones de capital de sus entes mientras dure el plan, y las entidades dependientes en desequilibrio deben sanearse o disolverse.

7.2. Otras formas de personificación

Aunque la enumeración del art. 85.2 parece cerrada, existen otras figuras:

a) Los consorcios. Se discutía si son entidades locales o entes instrumentales. El Tribunal Supremo (sentencias 603/2020, de 28 de mayo, y 1481/2022, de 15 de noviembre) ha negado que la ley básica les reconozca carácter de entidad local, porque les obliga a adscribirse a una Administración pública; salvo que la comunidad autónoma les atribuya otra condición, son entidades instrumentales. Se diferencian de las mancomunidades:

El consorcio no aparece entre las formas de gestión directa porque lo integran varias Administraciones; la LBRL lo menciona en el art. 57, dentro de la cooperación interadministrativa. Su régimen jurídico es el de la LRJSP (arts. 118 a 127), que se aplica también a los consorcios locales (salvo las previsiones referidas específicamente a los consorcios en que participa el Estado); la LBRL queda como supletoria. La legislación los mira con desconfianza: solo pueden crearse si mejoran la eficiencia, eliminan duplicidades y respetan la estabilidad presupuestaria. Si basta un convenio, no debe crearse una nueva persona jurídica, y su constitución no puede comprometer la sostenibilidad financiera de las entidades participantes.

b) Las fundaciones locales. No figuran entre las formas de gestión directa, pero la LBRL da por supuesta su existencia cuando fija límites a la masa salarial de los laborales del sector público local (art. 103 bis LBRL), refiriéndose a las fundaciones constituidas mayoritariamente con aportación de entidades locales o cuyo patrimonio fundacional proceda en más de un 50 % de bienes o derechos aportados por ellas.

c) Las sociedades de capital mayoritariamente público (economía mixta). Que el art. 85.2 no las mencione no significa que las entidades locales no puedan constituirlas, sino que, al tener un socio privado, para prestar servicios municipales deben obtener el correspondiente contrato (de servicios o de concesión de servicios) mediante licitación, es decir, son una forma de gestión indirecta.

7.3. Régimen de los organismos públicos locales (art. 85 bis LBRL)

El art. 85 bis LBRL remitía a la derogada LOFAGE el régimen de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales locales, con especialidades. Hoy la LRJSP sustituye a la LOFAGE, pero sus preceptos sobre organismos públicos estatales y sociedades mercantiles estatales no son básicos (disposición final decimocuarta LRJSP). Por tanto, las comunidades autónomas pueden regular lo que no prevé la LBRL, respetando sus especialidades, y solo en defecto de regulación autonómica se aplica supletoriamente la LRJSP.

Especialidades principales:

• Creación: por acuerdo del pleno, que aprueba sus estatutos.
• Adscripción: a una concejalía, área u órgano equivalente; la entidad pública empresarial puede adscribirse también a un organismo autónomo.
• Dirección: los titulares de los máximos órganos de dirección deben ser funcionarios de carrera o laborales de las Administraciones públicas, o profesionales del sector privado, en ambos casos titulados superiores y, en el caso de los profesionales privados, con más de cinco años de ejercicio profesional. Con ello se pretende evitar que estos puestos se repartan por mera afiliación política.
• Gobierno: un órgano colegiado, el consejo rector en los organismos autónomos y el consejo de administración en las entidades públicas empresariales.
• Controles: la concejalía u organismo de adscripción ejerce el control de eficacia y controla la evolución de los gastos de personal y la gestión de recursos humanos; las retribuciones se someten a su aprobación.

7.4. Las sociedades mercantiles locales (art. 85 ter LBRL)

• Se rigen íntegramente por el ordenamiento jurídico privado, salvo en materia presupuestaria, contable, de control financiero, de eficacia y de contratación, en la que se aplica la legislación pública (en particular, la de contratos del sector público).
• Deben adoptar una de las formas previstas en la legislación de sociedades de capital (Real Decreto Legislativo 1/2010).
• En la escritura de constitución debe constar el capital aportado por la entidad local titular.