Tema 8. La Administración del Estado

Tema 8. La Administración del Estado

1. Introducción

a) Dimensión. De las tres grandes Administraciones territoriales, la del Estado es la que menos ha crecido en las últimas décadas. Los datos estadísticos de personal al servicio de las Administraciones públicas muestran que en 2022 el sector público estatal reunía menos de una quinta parte de los empleados públicos, que la Administración estatal fue la única que perdió efectivos entre 2002 y 2022 (en una cifra similar a la que ganaron las entidades locales) y que las comunidades autónomas fueron las que más crecieron. La causa es el traspaso de la gestión directa de grandes servicios a las comunidades autónomas: muchas competencias estatales han dejado de ser de ejecución para convertirse en competencias de regulación, coordinación y supervisión. Aun así, la Administración del Estado sigue empleando a más de medio millón de personas y su estructura se ha vuelto cada vez más compleja a medida que se han ampliado los ámbitos de actuación pública.

b) Componentes de la Administración General del Estado (AGE). La LRJSP (como antes la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, LOFAGE, hoy derogada) distingue, según el territorio sobre el que se proyectan sus competencias:

A la AGE hay que añadir el sector público institucional estatal: los organismos y entidades de Derecho público o privado vinculados o dependientes de ella, así como las universidades públicas que dependan del Estado. Se estudia en el tema 11.

c) Evolución de la Administración central. La LRJAE, ley de 1957 que ordenó la Administración del Estado durante el franquismo, contemplaba dieciséis ministerios y cuatro tipos de órganos directivos: ministro, subsecretario, director general y secretario general técnico. Después aparecieron el secretario de Estado y el secretario general. El número de ministerios y el peso de cada órgano se han ido ajustando constantemente: basta seguir la trayectoria de las competencias ambientales, que pasaron de estar dispersas entre varios departamentos (con una comisión delegada y una comisión interministerial creadas en 1972) a una subsecretaría, después a una secretaría de Estado, a un ministerio propio en 1996, a fusionarse con Agricultura y, desde 2018, a integrarse con la energía en un ministerio para la transición ecológica.

El número de departamentos depende de factores políticos. El mínimo (trece) se alcanzó en 2011, en plena crisis económica y como gesto de austeridad; en 2020, con un gobierno de coalición, se llegó a veintidós, cifra que mantuvo el Real Decreto 829/2023, de 20 de noviembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, aunque con cambios de denominación y de competencias. Ese real decreto, modificado solo por el Real Decreto 1230/2023, de 29 de diciembre, sigue vigente y organiza la AGE en veintidós ministerios: Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes; Defensa; Hacienda; Interior; Transportes y Movilidad Sostenible; Educación, Formación Profesional y Deportes; Trabajo y Economía Social; Industria y Turismo; Agricultura, Pesca y Alimentación; Política Territorial y Memoria Democrática; Transición Ecológica y Reto Demográfico; Vivienda y Agenda Urbana; Cultura; Economía, Comercio y Empresa; Sanidad; Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030; Ciencia, Innovación y Universidades; Igualdad; Inclusión, Seguridad Social y Migraciones; Transformación Digital y de la Función Pública, y Juventud e Infancia.

Crear ministerios obliga a dotarlos de órganos superiores y directivos, pero no a reclutar nuevos funcionarios: normalmente se redistribuyen los puestos existentes en las relaciones de puestos de trabajo. El coste de aumentar o reducir ministerios no es económicamente significativo, aunque el Ministerio de Hacienda suele frenar la proliferación de altos cargos. No hay criterios objetivos para decidir cuántos ministerios crear o si un área merece una secretaría de Estado o una secretaría general: pesan la complejidad de la materia y razones políticas. Además, aunque la ley defina las funciones de cada tipo de órgano, el real decreto de estructura atribuye a un mismo tipo de cargo más o menos competencias según el departamento.

d) Los tres niveles de regulación de la estructura central. Para conocer la organización de la Administración central en un momento dado hay que consultar:

1. el real decreto del presidente del Gobierno que fija los departamentos ministeriales (y, en su caso, las secretarías de Estado);
2. el real decreto del Consejo de Ministros que establece la estructura orgánica básica de todos los departamentos (en la actual legislatura, el Real Decreto 1009/2023, de 5 de diciembre, que se ha modificado en numerosas ocasiones para ajustar la estructura de uno u otro departamento: la última, en julio de 2026);
3. un real decreto del Consejo de Ministros para cada departamento, que concreta su organización hasta el nivel de subdirección general.

2. El Gobierno

2.1. Naturaleza y funciones

a) Fuentes. Según el artículo 97 CE, el Gobierno «dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes». El artículo 98 CE remite su regulación a la ley: es la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG).

b) Doble naturaleza. Tras la Constitución, el Gobierno no es solo la cúspide de la Administración del Estado; por su legitimación democrática (deriva de la confianza del Congreso) es también un órgano constitucional que gobierna. Por eso, junto a funciones administrativas (potestad reglamentaria, función ejecutiva), ejerce funciones de dirección política y de dirección de la Administración.

c) Funciones de dirección política.

• Política exterior: negociar y concluir tratados y acuerdos internacionales.
• Política interior:
  • gestión de situaciones de crisis: declarar los estados de alarma y de excepción (este último con autorización previa del Congreso) y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio (art. 116 CE);
  • relaciones con otros poderes: proponer al Rey la disolución de las Cámaras y la convocatoria de elecciones (decisión del presidente, previa deliberación del Consejo de Ministros);
  • iniciativa legislativa y presupuestaria, y aprobación de normas con rango de ley (decretos-leyes y decretos legislativos);
  • propuesta de convocatoria de referéndum consultivo (decisión del presidente, previa autorización del Congreso);
  • propuesta de nombramiento de dos magistrados del Tribunal Constitucional y del Fiscal General del Estado;
  • iniciativa de reforma constitucional;
  • adopción de las medidas del artículo 155 CE frente a una comunidad autónoma, con aprobación del Senado.
• Dirección de la Administración civil y militar: crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los ministerios y nombrar a sus titulares, y fijar mediante programas, planes y directrices los objetivos que obligan a toda la AGE.

d) El control judicial de los actos del Gobierno. La distinción entre actos de dirección política y actos administrativos generó un largo debate sobre su control jurisdiccional.

• La STC 45/1990, de 15 de marzo, negó que toda la actuación del Gobierno estuviera sujeta al Derecho administrativo: no lo están, por ejemplo, sus relaciones con otros órganos constitucionales ni la decisión de remitir o no un proyecto de ley a las Cortes, que son manifestación de su función de dirección política.
• La LG remite el control de los actos del Gobierno a lo que dispongan las leyes reguladoras de la jurisdicción contencioso-administrativa y del Tribunal Constitucional.
• La Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) abandonó la categoría del acto político como ámbito exento de control. Su exposición de motivos afirma que en un Estado de Derecho no cabe aceptar categorías genéricas de actos de autoridad excluidas por sí mismas del control judicial, ni delimitando un espacio regido solo por el Derecho constitucional ni mediante listas de exclusiones. El artículo 2.a) LJCA atribuye a este orden jurisdiccional, en relación con los actos del Gobierno o de los consejos de gobierno autonómicos, cualquiera que sea su naturaleza, el control de la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, de los elementos reglados y de la determinación de las indemnizaciones procedentes. Fuera de ese perímetro queda el núcleo discrecional de la decisión política.
• El debate reaparece periódicamente. El Tribunal Supremo inadmitió en 2011 el recurso contencioso-administrativo de los controladores aéreos contra el real decreto que declaró el estado de alarma, invocando la doble condición del Gobierno (órgano constitucional y órgano administrativo) y entendiendo que, en lo que actúa como órgano constitucional, se rige por la Constitución. El Tribunal Constitucional confirmó esa línea (ATC 7/2012 y STC 83/2016, de 28 de abril; después, STC 148/2021, de 14 de julio, sobre el estado de alarma de la pandemia): los reales decretos que declaran o prorrogan los estados del artículo 116 CE tienen valor de ley y su control corresponde al Tribunal Constitucional, no a la jurisdicción contencioso-administrativa.

2.2. Los miembros del Gobierno

Según el artículo 98.1 CE, el Gobierno se compone del presidente, de los vicepresidentes en su caso, de los ministros y de los demás miembros que establezca la ley. La LG no ha añadido otros miembros: los secretarios de Estado, que dirigen áreas dentro de un ministerio bajo la dependencia del ministro, no forman parte del Gobierno.

2.2.1. El presidente y el vicepresidente o vicepresidentes

a) Posición preeminente del presidente. No todos los miembros del Gobierno están en pie de igualdad: Constitución y LG atribuyen al presidente un papel decisivo (principio presidencialista o de dirección presidencial). Le corresponde, entre otras funciones:

• crear, modificar y suprimir por real decreto los departamentos ministeriales y las secretarías de Estado;
• proponer al Rey el nombramiento y cese de los vicepresidentes y ministros, de modo que la existencia de los órganos y la permanencia de sus titulares dependen de su voluntad;
• dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de sus miembros, fijando las directrices políticas que han de seguir el Gobierno y cada departamento e impartiendo instrucciones a sus titulares;
• resolver los conflictos de atribuciones entre ministerios;
• convocar y presidir el Consejo de Ministros y fijar su orden del día.

b) Colegialidad y responsabilidad. Pese a la preeminencia del presidente, el Gobierno actúa según los principios de colegialidad y responsabilidad solidaria de sus miembros ante el Congreso (art. 108 CE), sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada ministro por su gestión al frente del departamento.

c) Nombramiento y cese del presidente. No es necesario ser diputado. Su nombramiento exige la confianza del Congreso de los Diputados, otorgada por mayoría absoluta en primera votación o mayoría simple en la segunda, o mediante la aprobación de una moción de censura constructiva por mayoría absoluta (arts. 99 y 113 CE). Cesa, con todo el Gobierno, tras la celebración de elecciones generales, la pérdida de la cuestión de confianza, la aprobación de una moción de censura, la dimisión o el fallecimiento del presidente (art. 101 CE).

d) Los vicepresidentes. La vicepresidencia es potestativa: depende de la decisión del presidente, que también determina sus funciones. Puede haber varios vicepresidentes (art. 3 LG). El vicepresidente no tiene que ser ministro, aunque acumular ambos cargos le da una posición política superior a la de otros ministros. Al vicepresidente (o, si hay varios, al que corresponda según su orden) le compete la suplencia del presidente en caso de vacante, ausencia o enfermedad (art. 13 LG); en su defecto, la asumen los ministros según el orden de precedencia de los departamentos.

2.2.2. Los ministros

a) Antecedentes. Los ministros descienden de los secretarios del Despacho de la monarquía borbónica del siglo XVIII, que sustituyeron progresivamente al sistema de Consejos de los Austrias. La secretaría única del Despacho se fue dividiendo por materias desde comienzos de ese siglo, y la Constitución de 1812 ya contemplaba siete secretarías con materias diferenciadas, previendo que su número variaría según las necesidades.

b) Doble condición. Los ministros son a la vez:

• miembros del Gobierno, órgano constitucional, en el que participan en la dirección política; desarrollan el programa de gobierno en su departamento siguiendo los acuerdos del Consejo de Ministros y las directrices del presidente;
• órganos superiores de la Administración central (art. 55 LRJSP) y jefes de su departamento, responsables de la actividad que se incluye en su ámbito de competencias.

c) Competencias como jefes del departamento (art. 61 LRJSP y art. 4 LG):

• Dirección: marcar las metas del departamento y aprobar los planes con que alcanzarlas, asignándoles recursos dentro de las dotaciones presupuestarias, y evaluar después su cumplimiento por los órganos y organismos dependientes (control de eficacia).
• Potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento (mediante órdenes ministeriales). Aunque se le reconoce cobertura en el artículo 97 CE y no se limita a cuestiones organizativas internas, no comprende los reglamentos ejecutivos generales de las leyes, que corresponden al Consejo de Ministros, aunque recaigan sobre materias del departamento (STS de 20 de enero de 2005; véase el tema 3). Por ejemplo, el ministerio competente en medio ambiente no puede aprobar por orden los reglamentos de desarrollo de la ley de residuos para cada flujo de residuos: requieren real decreto del Consejo de Ministros.
• Organización: determinar o, en su caso, proponer la organización interna del ministerio; elevar al Consejo de Ministros las propuestas de nombramiento de los directivos que este designa y nombrar y separar él mismo a los demás, cuando la competencia no corresponda a otro órgano; delegar competencias e impartir instrucciones.
• Revisión de actos: revisar de oficio los actos administrativos, declararlos lesivos, resolver los recursos administrativos que procedan y los conflictos de atribuciones entre órganos del ministerio.
• Personal: ejercer la jefatura superior del personal del departamento: proponer y ejecutar los planes de empleo, modificar las relaciones de puestos de trabajo (o proponer su modificación) e imponer la sanción de separación del servicio por faltas muy graves.
• Gestión presupuestaria: aprobar las propuestas de los estados de gastos del ministerio (los créditos para atender sus obligaciones) y de los presupuestos de sus organismos, y remitirlas al Ministerio de Hacienda; administrar los créditos una vez aprobados, autorizar los gastos que no correspondan al Consejo de Ministros y aprobar las modificaciones presupuestarias que les competan.
• Relaciones con las comunidades autónomas: representar al departamento, convocar y presidir los órganos de cooperación cuando así esté previsto (p. ej., las conferencias sectoriales) y designar a los representantes del ministerio cuando la norma no lo haga.

d) Ministros sin cartera. Pueden existir ministros que no están al frente de un departamento. Se les asigna por real decreto la estructura y los medios necesarios y las competencias que se les atribuyan (art. 4 LG). Cuando cesa un ministro sin cartera desaparece el órgano; lo mismo ocurre con un vicepresidente que no sea sustituido.

2.2.3. El régimen común a vicepresidentes y ministros

a) Requisitos (art. 11 LG). Para ser miembro del Gobierno no hace falta ser parlamentario. Se exige:

• ser español y mayor de edad;
• poder ejercer el derecho de voto y ser elegible (sufragio activo y pasivo);
• no tener una inhabilitación judicial firme para empleo o cargo público;
• reunir los requisitos de idoneidad de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado (LACAGE).

La idoneidad tiene dos componentes: honorabilidad (no haber sido condenado por sentencia firme a pena privativa de libertad hasta el cumplimiento de la condena, ni a determinadas penas por delitos graves; no estar inhabilitado conforme a la legislación concursal; no haber sido sancionado con inhabilitación para cargo público, entre otras causas) y formación y experiencia adecuadas. Como la ley no concreta niveles mínimos de formación o experiencia, en la práctica la segunda exigencia queda a la apreciación de quien propone el nombramiento, el presidente del Gobierno, y la idoneidad se reduce en buena medida a la honorabilidad.

b) Retribución y situación administrativa. Las retribuciones de los miembros del Gobierno se fijan cada año en la ley de presupuestos generales del Estado, como una cantidad anual distribuida en doce mensualidades, a la que se suma la antigüedad que tengan reconocida como funcionarios. Si son funcionarios, quedan en servicios especiales mientras ocupan el cargo, lo que les garantiza volver a su puesto o a otro equivalente cuando cesen.

c) Incompatibilidades. Conforme al artículo 98.3 CE y al artículo 14 LG, los miembros del Gobierno «no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna». Se les aplica además el régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la LACAGE, que exige dedicación exclusiva (art. 13 LACAGE).

d) Limitaciones posteriores al cese y compensación. Durante los dos años siguientes a su cese, los altos cargos no pueden prestar servicios en entidades privadas afectadas por decisiones en las que hayan participado, ni contratar con la Administración en la que sirvieron asistencias técnicas o servicios relacionados directamente con las funciones que desempeñaban, y deben declarar ante la Oficina de Conflictos de Intereses las actividades que vayan a realizar (art. 15 LACAGE). Como contrapartida, quienes han sido miembros del Gobierno pueden percibir, durante un periodo igual al que desempeñaron el cargo y con un máximo de veinticuatro mensualidades, una compensación mensual equivalente a la doceava parte del 80 % de las retribuciones del cargo. El derecho nace del artículo 10.5 de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, técnica criticable porque se trata de una regla que no agota su vigencia en el ejercicio anual; la LACAGE no lo crea, pero lo da por supuesto y lo disciplina: la compensación se percibe durante un máximo de dos años y bajo la supervisión de la Oficina de Conflictos de Intereses (art. 6). Es incompatible con cualquier retribución pública o privada y con la pensión de jubilación, salvo las actividades privadas compatibles con el propio alto cargo (art. 7 en relación con el art. 13.2.c LACAGE): la mera administración del patrimonio personal o familiar; la creación literaria, artística, científica o técnica y sus publicaciones, y la intervención ocasional como ponente en congresos, cursos o jornadas que no responda a una relación de empleo; y la participación no retribuida en entidades culturales o benéficas sin ánimo de lucro o en fundaciones.

2.3. El funcionamiento del Gobierno

Según el artículo 1.3 LG, «los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno». Ambos son órganos colegiados del Gobierno. La expresión «delegadas» no significa que todas sus competencias procedan de una delegación del Consejo de Ministros.

2.3.1. El Consejo de Ministros

a) Antecedente. El Consejo de Ministros nace en 1823, cuando Fernando VII ordenó que sus secretarios del Despacho se reunieran colegiadamente, bajo su presidencia o la del primer secretario, para facilitar la ejecución de las decisiones de gobierno, que seguían necesitando la sanción regia.

b) Composición y funcionamiento (arts. 5 y 18 LG):

• lo integran todos los miembros del Gobierno;
• pueden asistir a sus reuniones, sin ser miembros, los secretarios de Estado y, excepcionalmente, otros altos cargos, cuando sean convocados;
• el presidente del Gobierno lo convoca, lo preside y fija su orden del día;
• actúa como secretario el ministro de la Presidencia;
• sus reuniones pueden tener carácter decisorio o deliberante;
• sus deliberaciones son secretas;
• de cada sesión se levanta acta que recoge únicamente las circunstancias de tiempo y lugar, los asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados.

Al Consejo de Ministros no se le aplica el régimen general de los órganos colegiados de la LRJSP. Su funcionamiento se rige, además de por las escasas reglas de la LG, por instrucciones internas no publicadas aprobadas por acuerdo del propio Consejo (las de 1996, actualizadas en 2017), de las que la LG tomó buena parte de su contenido. Es una muestra del peso de la tradición en el funcionamiento de los órganos colegiados del Gobierno.

c) Competencias (art. 5.1 LG), además de las que le atribuyan otras normas:

1. aprobar los proyectos de ley y remitirlos al Congreso o, en su caso, al Senado;
2. aprobar el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado;
3. aprobar los reales decretos-leyes y los reales decretos legislativos;
4. acordar la negociación y firma de tratados internacionales y su aplicación provisional, y remitirlos a las Cortes en los casos previstos;
5. «declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio»;
6. disponer la emisión de deuda pública o contraer crédito cuando lo autorice una ley;
7. aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, y las demás disposiciones reglamentarias que procedan;
8. crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los ministerios;
9. «adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado»;
10. ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y otras disposiciones.

2.3.2. Las Comisiones Delegadas del Gobierno

a) Origen y razón de ser. Se crearon en 1957, cuando el desdoblamiento de los ministerios en nuevas áreas dificultaba que el Gobierno en pleno adoptara todas las decisiones. Al reunir solo a los ministros interesados en una materia, facilitan la coordinación y permiten resolver asuntos que no exigen la intervención del Consejo de Ministros, y preparar los que sí la exigen.

b) Creación y composición (art. 6 LG). Se crean, modifican y suprimen por real decreto del Consejo de Ministros a propuesta del presidente. Ese real decreto determina los miembros del Gobierno que las integran, quién las preside y quién ejerce la secretaría, sus funciones y su régimen de funcionamiento. Aunque son órganos colegiados del Gobierno, pueden formar parte de ellas también secretarios de Estado, cuando así lo disponga el real decreto, para hacer más ágil su trabajo. Sus deliberaciones son secretas. Las vigentes son las del Real Decreto 1/2024, de 9 de enero: la Comisión Delegada para Asuntos Económicos, el Consejo de Seguridad Nacional (en su condición de comisión delegada para la seguridad nacional), y las comisiones delegadas para Asuntos de Inteligencia, para el Reto Demográfico y para la Agenda 2030.

c) Funciones:

• coordinación: examinar las cuestiones que afectan a varios ministerios integrados en la comisión;
• decisión: resolver los asuntos que, afectando a varios ministerios, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros;
• preparación: estudiar y elaborar propuestas conjuntas para el Consejo de Ministros;
• delegación: ejercer las funciones administrativas que les delegue el Consejo de Ministros, a propuesta del presidente (art. 20.2 LG). Quedan fuera de la delegación las facultades que la Constitución confiere al Consejo y la designación y el cese de los altos cargos que la ley le reserva (art. 20.3 LG).

En sentido inverso, el Consejo de Ministros puede avocar, a propuesta del presidente, el conocimiento de un asunto atribuido a una comisión delegada.

d) Potestad reglamentaria. La LG no atribuye potestad reglamentaria a las comisiones delegadas, y tampoco pueden recibirla por delegación, porque la potestad reglamentaria es indelegable (art. 9.2 LRJSP y régimen de delegación de la LG). Sin embargo, la propia LG, al regular la forma de sus decisiones, habla de «disposiciones y actos» de las comisiones delegadas, lo que introduce una contradicción. Por ser órganos del Gobierno, una potestad reglamentaria suya tendría encaje en el artículo 97 CE, pero la LG solo la reconoce expresamente al Consejo de Ministros. En la práctica, sus acuerdos se publican mediante orden del ministerio correspondiente (por ejemplo, la concesión de incentivos regionales acordada por la Comisión Delegada para Asuntos Económicos).

3. Los órganos de apoyo al Gobierno

3.1. Los secretarios de Estado

a) Configuración. Inspirado en la figura francesa, el secretario de Estado es un órgano superior de la Administración central (art. 55 LRJSP), situado bajo la dependencia inmediata del ministro y por encima del subsecretario en rango, aunque el subsecretario responde ante el ministro y no ante él. Su razón de ser es dirigir con unidad y dar impulso a un área concreta de las que gestiona un ministerio cuando esa área no tiene peso suficiente para constituir un ministerio propio. Un ministerio con varias materias puede organizarse, así, en varias secretarías de Estado (como ha ocurrido con las de Hacienda, Presupuestos y Gastos y Función Pública).

b) Posición respecto del Gobierno. No son miembros del Gobierno, aunque pueden formar parte de las Comisiones Delegadas cuando lo prevea su real decreto de creación, y asistir al Consejo de Ministros si son convocados. Dirigen y coordinan las secretarías generales y direcciones generales integradas en su secretaría de Estado y responden ante el ministro de la ejecución de la política del Gobierno en su área (art. 7 LG).

c) Funciones (art. 62 LRJSP). La ley distingue entre las propias y las que ejercen por delegación del ministro. Muchas de las propias reproducen, limitadas a su área, las del ministro:

• representar a la secretaría de Estado en sus relaciones externas;
• dirigir, impulsar y supervisar a los órganos directivos que le estén adscritos;
• nombrar y separar a los subdirectores generales de su secretaría;
• resolver los recursos contra los actos de los órganos directivos que dependan directamente de él y no agoten la vía administrativa, y los conflictos de atribuciones entre ellos;
• dentro de los límites fijados por el ministro, administrar los créditos de su área, aprobar las modificaciones presupuestarias, aprobar y comprometer gastos, reconocer obligaciones y proponer su pago.

d) Creación y nombramiento. Las secretarías de Estado se crean por real decreto del presidente del Gobierno. Quienes las ocupan son nombrados y separados por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del presidente o del ministro a cuyo departamento pertenezcan (art. 15 LG). Como altos cargos, se les aplica la LACAGE, sin que se exijan requisitos adicionales de formación o experiencia ni la condición de funcionario.

e) Retribuciones. Aunque son cargos de naturaleza política y órganos superiores, su retribución no consiste en una cantidad anual única (como la de los miembros del Gobierno), sino que se estructura en conceptos análogos a los de los funcionarios (sueldo, complemento de destino y complemento específico fijados en la ley de presupuestos, más, en su caso, productividad dentro de los créditos del ministerio), a los que se añade la antigüedad si son funcionarios.

3.2. La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios

a) Composición (art. 8 LG).

• La integran los secretarios de Estado y los subsecretarios de los departamentos.
• Asiste también el Abogado General del Estado, con rango de subsecretario, que dirige la Abogacía del Estado, servicio jurídico encargado del asesoramiento (función consultiva) y de la representación y defensa en juicio (función contenciosa) de la Administración del Estado.
• Pueden ser convocados otros altos cargos con categoría de secretario de Estado o subsecretario, según los asuntos.

b) Presidencia y secretaría. La preside un vicepresidente del Gobierno o, como es habitual, el ministro de la Presidencia; en su ausencia, el ministro que corresponda según el orden de precedencia de los departamentos, y si el presidente debe ausentarse durante la sesión, la autoridad de mayor rango según ese mismo orden. Actúa como secretario el subsecretario del Ministerio de la Presidencia y, como secretario adjunto, el director del Secretariado del Gobierno, que lo sustituye en caso de ausencia.

c) Funciones. Su cometido es preparar las reuniones del Consejo de Ministros: todos los asuntos que vayan a someterse a este deben pasar antes por la Comisión, salvo los que la ley excluya y los que, por razones de urgencia, decida el presidente. En la práctica sirve además para coordinar cuestiones que interesan a varios departamentos aunque no tengan que llegar al Consejo de Ministros. La Comisión no puede adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno.

d) La práctica de los índices. El orden del día de la Comisión se conoce como «índice negro» y recoge, de los asuntos propuestos por los ministerios, los que su presidente decide incluir, lo que da gran influencia al ministro de la Presidencia (o al vicepresidente que la presida). La Comisión informa los asuntos, pero es su presidente quien decide cómo se elevan al Consejo de Ministros, cuyo orden del día se divide en:

3.3. El secretariado del Gobierno

El Secretariado del Gobierno (art. 9 LG) es el órgano del Ministerio de la Presidencia que presta apoyo material a los órganos colegiados del Gobierno y a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Sus funciones son:

• asistencia a los órganos colegiados: remitir las convocatorias, archivar y custodiar las actas y la documentación, y asistir al ministro que actúa como secretario del Consejo de Ministros;
• publicación: cuidar de que los textos normativos aprobados por el Gobierno aparezcan en el BOE de forma correcta y fiel; y, desde 2015, velar por los principios de buena regulación y la calidad técnica de esas disposiciones;
• asistencia al ministro de la Presidencia en las relaciones con la Corona: gestionar que el Rey sancione las leyes de las Cortes y expida los reales decretos, así como los actos y disposiciones del Rey que debe refrendar el presidente del Gobierno, y los actos y disposiciones del propio presidente.

Su titular ejerce la secretaría adjunta de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

3.4. Los gabinetes

a) Concepto (art. 10 LG). Son órganos de apoyo político y técnico de especial confianza del presidente, de los vicepresidentes, de los ministros y de los secretarios de Estado. Los asesoran en sus tareas parlamentarias, en sus relaciones con las instituciones y con la propia organización administrativa. Su composición, número de miembros y categoría de los puestos se fijan en los reales decretos de estructura de los departamentos.

b) Personal. Los puestos de los gabinetes suelen figurar en las relaciones de puestos de trabajo como cubribles indistintamente por funcionarios o por personal eventual. El personal eventual es el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, solo desempeña funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial (art. 12 TREBEP). Por eso los gabinetes suelen acoger a personas de la confianza política del alto cargo, con frecuencia del mismo partido. Su nombramiento y cese son libres, y cesan en todo caso cuando cesa la autoridad a la que asesoran.

c) Funcionarios en los gabinetes. El funcionario de carrera que se incorpora a uno de estos gabinetes pasa a servicios especiales, salvo que opte por permanecer en servicio activo (art. 16.4 LG y art. 87.1.i TREBEP); en este último caso, al cesar tiene derecho a reingresar en un puesto de la misma localidad y con las retribuciones de la categoría, nivel o escalón que tenga consolidados.

4. Órganos directivos de la Administración central del Estado

a) Clasificación (art. 55 LRJSP). En la organización central de la AGE se distinguen:

La ley agrupa a subsecretarios con secretarios generales, y a secretarios generales técnicos con directores generales, no porque sus funciones sean similares sino por su rango, que lleva aparejado el régimen retributivo. Todos los órganos directivos perciben retribuciones con la estructura funcionarial (sueldo, complemento de destino, complemento específico y, en su caso, productividad, según las leyes de presupuestos), pero de todos ellos únicamente el subdirector general desempeña su cargo como funcionario en activo. Se asimilan a estas categorías los órganos directivos de la Administración periférica y los que, con denominaciones muy variadas, crean los reales decretos de estructura de cada departamento.

b) Ámbito funcional. Las funciones difieren:

• los secretarios generales y los directores generales dirigen un área concreta de actividad del ministerio;
• el subsecretario y el secretario general técnico sirven a todo el departamento (servicios comunes, asistencia técnica y jurídica).

c) Criterio de nombramiento. Los titulares de los órganos superiores y directivos se nombran atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, y los órganos directivos están sujetos al control de su gestión y a la responsabilidad por el cumplimiento de los objetivos fijados (art. 55 LRJSP).

d) Cuadro de los órganos directivos:

4.1. El subsecretario

a) Posición y funciones (art. 63 LRJSP). Depende directamente del ministro. Ostenta la representación ordinaria del ministerio y dirige sus servicios comunes: es responsable de la gestión operativa de los medios personales y materiales necesarios para alcanzar los objetivos del departamento. Le corresponde:

• apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del ministerio y prestarles la asistencia técnica y jurídica que necesiten, incluido el apoyo al ejercicio de la potestad reglamentaria del ministro;
• ejercer, tras el ministro, la jefatura superior del personal del departamento: nombrar y cesar a los subdirectores generales de la subsecretaría, convocar y resolver las pruebas selectivas y los concursos de provisión de puestos que procedan, e imponer las sanciones disciplinarias que no correspondan al ministro (este se reserva la separación del servicio);
• dirigir los servicios comunes, supervisar la secretaría general técnica y dirigir la inspección de servicios;
• gestionar los medios materiales del departamento, incluidos los inmuebles;
• colaborar con el ministro en la planificación de los objetivos de la acción departamental;
• mantener las relaciones con otros ministerios, sobre todo a través de su participación en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, donde su papel es determinante.

b) Existencia necesaria y única. Por la naturaleza de esas funciones, todos los ministerios tienen una subsecretaría, y solo una.

c) Requisitos. Además de la idoneidad exigida por la LACAGE, el subsecretario debe conocer la Administración por dentro: ha de pertenecer como funcionario de carrera a un cuerpo o escala del subgrupo A1 (titulación universitaria de grado y pruebas de mayor nivel) de cualquiera de las tres Administraciones territoriales; desde el Real Decreto-ley 6/2023 también puede nombrarse a quien haya perdido esa condición por jubilación. Se nombra y cesa por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del ministro.

4.2. El secretario general

a) Origen. Con la LRJAE solo existían subsecretario, secretario general técnico y director general, pero un ministerio podía tener varios subsecretarios: uno dirigía los servicios comunes y los demás dirigían áreas concretas de actividad. Los actuales secretarios generales son los herederos de esos segundos y terceros subsecretarios. La LOFAGE los concibió como figura excepcional.

b) Posición y funciones (art. 64 LRJSP). Tienen categoría de subsecretario. Dependen del ministro o, cuando actúan en un área encomendada a una secretaría de Estado, del secretario de Estado. Dirigen un sector de actividad del ministerio y los órganos que les están subordinados (normalmente direcciones generales), con las competencias que les asigne el real decreto de estructura.

c) Nombramiento. Los nombra el Consejo de Ministros por real decreto, a propuesta del ministro (o del presidente del Gobierno). La ley pide que se elijan entre personas cualificadas y con experiencia en puestos de responsabilidad, del sector público o del privado. Como no se concretan niveles mínimos, la exigencia apenas añade nada a la idoneidad general de la LACAGE.

4.3. El secretario general técnico

a) Origen y funciones (art. 65 LRJSP). Nació para prestar asistencia técnica en las materias del departamento: estudios y documentación, proyectos de planes y programas, propuestas normativas para mejorar los servicios, estadística. Hoy conserva esa orientación: además de las competencias sobre servicios comunes que le atribuya el real decreto de estructura, le corresponden en todo caso las relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones.

b) Posición y nombramiento. Depende del subsecretario y tiene categoría de director general. Su nombramiento y cese corresponden al Consejo de Ministros, mediante real decreto y a propuesta del titular del departamento; ha de recaer en funcionarios de carrera del subgrupo A1 que reúnan además la idoneidad de la LACAGE.

4.4. El director general

a) Posición (art. 66 LRJSP). Es el órgano directivo situado inmediatamente por debajo del rango de subsecretario. Puede depender de la subsecretaría, de una secretaría de Estado o de una secretaría general.

b) Funciones. Es el titular de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del ministerio. Para ello:

• propone los proyectos de su dirección general para alcanzar los objetivos fijados por el ministro, dirige su ejecución y controla su cumplimiento;
• dirige la gestión ordinaria de su dirección general y cuida de que funcionen correctamente las unidades que le están subordinadas y el personal destinado en ellas;
• ejerce las competencias que le atribuyan la ley o el real decreto de estructura y las que se le deleguen.

c) El último escalón político. Aunque normalmente debe ser funcionario, el director general no ocupa su puesto en servicio activo sino en servicios especiales: es el último nivel de designación política.

d) La exigencia de ser funcionario y su excepción. Para profesionalizar este nivel, la LOFAGE primero y la LRJSP después exigen que el director general, además de la idoneidad de la LACAGE, sea funcionario de carrera del subgrupo A1 (o lo haya sido hasta su jubilación). Pero la ley permite que el real decreto de estructura exceptúe este requisito atendiendo a las características específicas de las funciones de la dirección general, justificándolo en una memoria razonada (art. 66.2 LRJSP). Esta excepción no cabe para el subsecretario ni para el secretario general técnico.

e) Control judicial de la excepción. La habilitación al Consejo de Ministros no es incondicionada. Los tribunales pueden controlar si la exención es conforme a Derecho: además de respetar los elementos reglados, la justificación debe ser objetiva y expresarse de modo que permitan conocer sus razones. Una jurisprudencia consolidada, iniciada por la STS de 21 de marzo de 2002, exige que la excepción se vincule a las funciones concretas de la dirección general y a la preparación que requieren, según sean propias de un cuerpo de funcionarios o exijan una cualificación y experiencia adquiridas en el sector privado.

4.5. El subdirector general

a) Funciones (art. 67 LRJSP). La ley lo incluye entre los órganos directivos para subrayar su importancia. Es el responsable inmediato, bajo la supervisión del director general u órgano del que dependa, de la ejecución de los proyectos, objetivos o actividades que se le asignen y de la gestión ordinaria de los asuntos de su subdirección.

b) Un puesto de la carrera funcionarial. A diferencia de los demás órganos directivos, la subdirección general forma parte de la carrera administrativa: la ocupa un funcionario de carrera en activo perteneciente a un cuerpo del subgrupo A1, único grupo que puede acceder a puestos con nivel 30 de complemento de destino, el que suelen tener asignado las subdirecciones en las relaciones de puestos de trabajo.

c) Provisión por libre designación. Lo nombra y cesa el ministro, el secretario de Estado o el subsecretario del que dependa, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad y mediante los sistemas de provisión de puestos de los funcionarios; en concreto, por libre designación, al tratarse de puestos de especial responsabilidad. La libre designación exige convocatoria pública para que todos los interesados puedan presentarse, pero permite al órgano competente apreciar con amplia discrecionalidad la idoneidad de los candidatos.

d) Motivación del cese. Nombramiento y cese son discrecionales, pero ambos deben motivarse. Según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la motivación del cese ha de expresar que han desaparecido las razones de confianza e idoneidad que justificaron el nombramiento o que concurre otra circunstancia objetiva que lo hace pertinente; no bastan fórmulas estereotipadas como la «pérdida de confianza» desligadas de las exigencias del puesto (así, STS de 12 de abril de 2021). Es una diferencia esencial con los titulares de los órganos superiores y del resto de órganos directivos, que, como cargos políticos ajenos a la carrera, pueden ser nombrados y cesados libremente y sin motivación.

5. Organigrama del Ministerio del Interior

a) Por qué este ministerio. Sirve como ejemplo de estructura ministerial por dos razones:

• incluye todos los tipos de órganos superiores y directivos que distingue la LRJSP (secretaría de Estado, secretarías generales, subsecretaría, secretaría general técnica, direcciones generales y subdirecciones generales);
• es probablemente el más singular: varios de sus órganos tienen denominaciones que no reflejan su rango. Así, la Dirección General de la Policía y la Dirección General de la Guardia Civil tienen rango de subsecretaría, y de ellas dependen órganos con nivel de subdirección general pero nombres muy diversos (direcciones adjuntas operativas, mandos, gabinetes técnicos, divisiones…).

b) Normas que lo regulan. Su estructura hasta el nivel de dirección general figura en el artículo 5 del Real Decreto 1009/2023, de 5 de diciembre, y su desarrollo hasta el nivel de subdirección general en el Real Decreto 207/2024, de 27 de febrero, «por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior». Ambos fueron modificados por el Real Decreto 328/2026, de 22 de abril, que creó una Secretaría General de Protección Civil y Emergencias dependiente directamente del ministro: hasta entonces la Dirección General de Protección Civil y Emergencias colgaba de la Subsecretaría. El caso ilustra lo dicho al principio del tema: la estructura de un ministerio se retoca con frecuencia y sin necesidad de ley.

c) Estructura vigente. Del ministro, asistido por un gabinete (con nivel de dirección general) y una oficina de comunicación (con nivel de subdirección general), dependen cuatro grandes órganos:

1. Secretaría de Estado de Seguridad. Además de su gabinete, dependen directamente de ella el Centro de Inteligencia contra el Terrorismo y el Crimen Organizado (CITCO) y dos subdirecciones generales (de planificación y gestión de infraestructuras y medios para la seguridad, y de sistemas de información y comunicaciones para la seguridad). Tiene adscrito el organismo autónomo Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado. Sus órganos directivos son:

2. Secretaría General de Instituciones Penitenciarias.

• Dirección General de Ejecución Penal y Reinserción Social, con subdirecciones de medio abierto y penas y medidas alternativas y de sanidad penitenciaria.
• Subdirecciones generales directamente dependientes: relaciones institucionales y coordinación territorial, recursos humanos, planificación y gestión económica, y análisis e inspección.
• Entidad de Derecho público adscrita: Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo.

3. Secretaría General de Protección Civil y Emergencias. Con un gabinete técnico y una división de tecnología, de ella depende la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, organizada en tres subdirecciones que siguen las fases de la emergencia: anticipación y preparación; planificación y gestión de emergencias; y resiliencia y recuperación.

4. Subsecretaría del Interior. Con un gabinete técnico y una oficina presupuestaria, y con la Abogacía del Estado y la Intervención Delegada de la IGAE adscritas. De ella dependen:

• la Secretaría General Técnica (vicesecretaría general técnica; subdirecciones de recursos, reclamaciones y relaciones con los tribunales, y de asociaciones, archivos y documentación);
• la Dirección General de Política Interior, que en este ministerio reúne, además de la subdirección de política interior y procesos electorales, buena parte de los servicios comunes: subdirecciones de recursos humanos, de gestión económica y patrimonial y de innovación, calidad e inspección de los servicios, y la oficialía mayor;
• la Dirección General de Tráfico (con su secretaría general, el Observatorio Nacional de Seguridad Vial y subdirecciones de gestión de la movilidad y tecnología y de formación y educación vial);
• la Dirección General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo;
• la Dirección General de Protección Internacional, encargada del asilo, la apatridia y la protección temporal.

El esquema permite comprobar en un caso real la distinción entre órganos superiores (ministro, secretario de Estado), directivos con funciones de servicios comunes (subsecretario, secretario general técnico), directivos sectoriales (secretarios generales, directores generales), subdirecciones y entes institucionales adscritos.

6. La Administración periférica del Estado

a) Fundamento. La AGE tiene competencias sobre todo el territorio, pero un único centro de decisión en la capital; necesita, por tanto, acercarse a los ciudadanos. Si el reparto territorial de 1978 hubiera dejado al Estado solo competencias normativas y hubiera traspasado en bloque la ejecución a comunidades autónomas y entidades locales, no haría falta una administración periférica. Pero el Estado conserva competencias ejecutivas, tanto de prestación de servicios como de ejercicio de potestades públicas, y debe contar con demarcaciones territoriales en las que prestarlas y ejercerlas con eficacia. Esa es la función de la Administración periférica del Estado, que regula la LRJSP.

b) Estructura. Sus órganos son los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas, los subdelegados del Gobierno en las provincias y los directores insulares.

6.1. Los delegados del Gobierno

a) Fundamento constitucional. Según el artículo 154 CE, «un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad». No debe confundirse con otros órganos de nombre parecido y naturaleza distinta, como la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, órgano directivo de la Administración central.

b) Evolución.

• 1980: la primera regulación los llamó gobernadores generales pese a la denominación constitucional y los situó como superiores jerárquicos de los gobernadores civiles de las provincias de su comunidad, que perdieron su relación directa con el Gobierno.
• Ley 17/1983, de desarrollo del artículo 154 CE: reforzó su supremacía sobre los gobernadores civiles, con los que convivieron años. Su papel seguía siendo difuso, porque representaban al Gobierno pero apenas tenían competencias ejecutivas más allá de la seguridad ciudadana.
• LOFAGE (1997): reorganizó la administración periférica y estableció el modelo que mantiene la LRJSP.

c) Naturaleza y nombramiento (art. 72 LRJSP). El delegado del Gobierno es un órgano directivo de la AGE con rango de subsecretario, sometido a la LACAGE. El Consejo de Ministros lo nombra y lo cesa mediante real decreto, siempre a propuesta del presidente del Gobierno. Aunque la ley exige atender a criterios de competencia profesional y experiencia y la idoneidad de la LACAGE, no fija condiciones mínimas ni exige ser funcionario, de modo que la discrecionalidad es casi total salvo en lo relativo a la honorabilidad. El delegado depende orgánicamente del presidente del Gobierno y funcionalmente del ministerio competente por razón de la materia (art. 72.3 LRJSP). Las delegaciones, como estructuras administrativas, están adscritas orgánicamente al ministerio que tenga atribuida la política territorial (art. 69.3 LRJSP, que menciona el antiguo Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas), hoy el Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática.

d) Suplencia. En caso de vacante, ausencia o enfermedad lo suple el subdelegado que él designe y, en su defecto, el subdelegado de la provincia sede de la delegación. En las comunidades uniprovinciales sin subdelegación, lo suple el secretario general de la delegación.

e) Competencias (art. 73 LRJSP). Se agrupan en varios bloques, sin perjuicio de las potestades sancionadora y expropiatoria que le atribuyan las leyes:

1. Dirección y coordinación de la AGE en la comunidad autónoma:
   • nombrar a los subdelegados del Gobierno en las provincias (los antiguos delegados no podían nombrar a los gobernadores civiles);
   • informar las propuestas de nombramiento de los titulares de órganos territoriales de la AGE y sus organismos en la comunidad;
   • dirigir los servicios integrados en la delegación y supervisar los no integrados.
2. Información a los ciudadanos:
   • coordinar la información sobre la actividad de la AGE y sus organismos en el territorio;
   • promover, en colaboración con otras Administraciones, la información al ciudadano;
   • actuar como registro (ventanilla para documentos dirigidos a cualquier Administración) y como oficina de información y atención sobre trámites y servicios.
3. Coordinación y colaboración con otras Administraciones:
   • comunicar y recibir la información que precisen el Gobierno, el consejo de gobierno autonómico y los presidentes de las entidades locales;
   • promover la celebración de convenios con la comunidad autónoma y las entidades locales, especialmente en programas de financiación estatal.
4. Control de legalidad:
   • resolver los recursos administrativos contra los actos de los órganos de la delegación (aunque sus propios actos no siempre agotan la vía administrativa y pueden recurrirse ante el ministerio competente por la materia) y acordar o denegar la suspensión de los actos recurridos;
   • velar por el respeto de las competencias del Estado y la correcta aplicación de su normativa, promoviendo los recursos y conflictos procedentes;
   • suspender los actos y acuerdos de las entidades locales que atenten gravemente contra el interés general de España (art. 67 LBRL): previo requerimiento de anulación al presidente de la corporación dentro de los diez días siguientes a su recepción, puede suspenderlos y adoptar las medidas de protección pertinentes, con la obligación de impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
5. Políticas públicas y gestión:
   • dar cuenta a los ministerios de cómo funcionan sus servicios en el territorio;
   • proponer medidas de optimización de medios y planes de estructuración del personal;
   • coordinar el uso de los edificios del Patrimonio del Estado y de sus organismos en el territorio.
6. Derechos y libertades y seguridad ciudadana: proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, con los subdelegados y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado como instrumentos y siguiendo, en esta materia, las directrices funcionales del Ministerio del Interior.

6.2. Los servicios territoriales y la estructura de las delegaciones del Gobierno

a) Servicios integrados y no integrados. La AGE cuenta con empleados que prestan servicios en todo el territorio, que pueden estar o no integrados en las delegaciones del Gobierno. La integración persigue ahorrar costes compartiendo medios personales y materiales entre las distintas áreas. Tras la LOFAGE, el Real Decreto 1330/1997, de 1 de agosto, de integración de servicios periféricos, incorporó a las delegaciones los servicios periféricos de varios ministerios (entonces Fomento; Educación y Cultura; Industria y Energía; Agricultura, Pesca y Alimentación; Sanidad y Consumo), suprimiendo sus direcciones provinciales, así como los de trabajo y asuntos sociales y la alta inspección educativa.

b) Doble dependencia de los servicios integrados.

• Orgánica: dependen del delegado del Gobierno (o del subdelegado) a través de la secretaría general; las delegaciones están adscritas al ministerio competente en política territorial (hoy, Política Territorial y Memoria Democrática), en cuya relación de puestos de trabajo figuran sus empleados.
• Funcional: siguen dependiendo del ministerio titular de cada materia, cuyos órganos les imparten las instrucciones de funcionamiento ordinario (dando cuenta al delegado y, en su caso, al subdelegado), resuelven sus consultas, evalúan su gestión y pueden relacionarse directamente con ellos a través del director del área funcional.

c) Servicios no integrados. La LRJSP no obliga a integrar todos los servicios. La organización de los no integrados se aprueba por real decreto del Consejo de Ministros (a iniciativa conjunta del ministro titular de la materia y del responsable de racionalizar las estructuras de la AGE) cuando contemplen unidades con nivel de subdirección general o equivalente, y por orden ministerial conjunta en los demás casos. Ejemplos: las direcciones provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) y de la Tesorería General de la Seguridad Social, y las delegaciones de Economía y Hacienda, que ejercen en su territorio las competencias del Ministerio de Hacienda y otras (recaudación de recursos públicos no tributarios, Caja General de Depósitos, Instituto Nacional de Estadística) y albergan las gerencias del Catastro, salvo en el País Vasco y Navarra.

d) Coordinación. Un modelo de doble dependencia, orgánica respecto de la delegación y funcional respecto de cada ministerio, necesita un órgano colegiado central que engrane ambas: la Comisión Interministerial de Coordinación de la Administración Periférica del Estado (art. 78 LRJSP).

e) Estructura orgánica de las delegaciones. Integran cada delegación:

• en el plano territorial, las subdelegaciones provinciales y, donde existan, las direcciones insulares;
• la secretaría general, de la que dependen los servicios comunes y los órganos competentes en derechos ciudadanos, procesos electorales, autorizaciones administrativas, protección civil y extranjería y asilo (funcionalmente dependientes del Ministerio del Interior en lo que le corresponde);
• las áreas funcionales para la gestión de los servicios integrados;
• un gabinete de apoyo inmediato al delegado.

La asistencia jurídica y la intervención y control financiero se prestan por los órganos correspondientes de la Administración central (Abogacía del Estado, Intervención General).

6.3. Los subdelegados del Gobierno

a) Antecedentes. El Estado liberal centralista organizó su Administración territorial sobre la provincia. Al crearse las provincias en 1833 se puso al frente de cada una a un subdelegado de Fomento, heredero del intendente borbónico y antecedente de los gobernadores civiles (denominación generalizada a mediados del siglo XIX). El gobernador civil fue durante siglo y medio la cúspide de la Administración estatal en la provincia y, a la vez, jefe de la administración provincial (presidía la diputación) con control político sobre los municipios, lo que le dio un papel político muy activo, en particular durante la dictadura franquista.

b) De gobernadores civiles a subdelegados. El artículo 141 CE mantiene la provincia como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, pero la Constitución ya no menciona a los gobernadores civiles. Tras la pérdida de peso que supuso la implantación de los delegados del Gobierno y la oposición constante de los gobiernos vasco y catalán, el pacto de investidura de 1996 incluyó el compromiso de reformar la Administración periférica y sustituir los gobernadores civiles por subdelegados. La LOFAGE (1997) lo llevó a cabo: los subdelegados del Gobierno sucedieron a los gobernadores civiles, se excluyeron de los altos cargos para eliminar su dimensión política y el puesto se reservó a funcionarios, previsión que mantiene la LRJSP.

c) Existencia. Hay un subdelegado en cada provincia, salvo en las comunidades autónomas uniprovinciales, donde sus funciones las asume el delegado del Gobierno. Excepcionalmente puede crearse una subdelegación en estas por real decreto del Consejo de Ministros atendiendo a la población, al volumen de gestión o a singularidades geográficas, sociales o económicas; así se hizo con la Subdelegación del Gobierno en Madrid, justificada por el gran volumen de asuntos de competencia estatal que se generan en ese territorio.

d) Régimen jurídico.

• Nombramiento: los designa el delegado del Gobierno, por libre designación, entre funcionarios de carrera de cualquiera de las tres Administraciones territoriales que pertenezcan a cuerpos o escalas del subgrupo A1 (art. 74 LRJSP).
• Dependencia: jerárquica del delegado del Gobierno.
• Rango: están equiparados a los subdirectores generales, por lo que son órganos directivos de la AGE, perciben retribuciones funcionariales y les son de aplicación las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas (no las de los altos cargos).
• Situación administrativa: al ser nombrados pasan a servicios especiales (art. 3.1 del Real Decreto 617/1997), con derecho a reingresar en un puesto de iguales características y en la misma localidad al cesar.

e) Competencias (art. 75 LRJSP y Real Decreto 617/1997, de 25 de abril, de subdelegados del Gobierno y directores insulares):

• seguridad ciudadana, orden público y protección civil en la provincia: como competencias propias o por delegación del delegado del Gobierno y bajo su dirección, según que la subdelegación esté o no en la provincia sede de la delegación;
• comunicación, colaboración y cooperación con la comunidad autónoma y con las entidades locales de la provincia, informando en particular de la incidencia territorial de los programas de financiación estatal;
• dirección de los servicios integrados de la AGE, según las instrucciones del delegado y de los ministerios, e impulso y supervisión de los no integrados;
• coordinación del uso de los recursos materiales del Estado en la provincia, con especial atención a sus edificios.

6.4. El director insular

a) Antecedentes. Su precedente son los gobernadores insulares creados en 1912. En los archipiélagos la isla era la demarcación adecuada para prestar servicios estatales y no coincidía con la provincia: Baleares y Canarias fueron inicialmente provincias únicas, hasta que Canarias se dividió en dos en 1927. Los gobernadores insulares ejercían en cada isla, por delegación y bajo la dirección del gobernador civil, sus competencias, y siguieron su misma suerte: la LOFAGE los profesionalizó como directores insulares, puestos reservados a funcionarios de carrera y que solo existen en las islas que se determinen reglamentariamente.

b) Régimen jurídico (art. 70 LRJSP y Real Decreto 617/1997):

• Nombramiento: igual que los subdelegados: los elige el delegado del Gobierno por libre designación entre funcionarios de carrera del subgrupo A1 de cualquier Administración territorial.
• Situación: permanecen en servicio activo (art. 8 del Real Decreto 617/1997).
• Dependencia: jerárquica del delegado del Gobierno o, si existe, del subdelegado en la provincia.
• Funciones: ejercen en su isla las competencias que la LRJSP atribuye a los subdelegados en las provincias.
• Rango: ni siquiera son órganos directivos, porque no están equiparados a una subdirección general; su nivel lo fija la relación de puestos de trabajo.

c) Islas con director insular. El Real Decreto 617/1997 los prevé en siete islas o agrupaciones de islas: las dos menores del archipiélago balear (Menorca e Ibiza-Formentera) y cinco canarias (Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La Gomera) (en Mallorca, Gran Canaria y Tenerife las funciones corresponden a la delegación o subdelegación).

7. La Administración del Estado en el exterior

a) Evolución normativa. Hasta la LOFAGE la organización exterior del Estado no tenía rango legal: la regulaban reales decretos sobre la estructura del servicio exterior, la actuación consular o determinados organismos (como el Instituto Cervantes). La LOFAGE dedicó por primera vez dos preceptos a la organización exterior y al nombramiento y funciones de embajadores y representantes permanentes. Hoy la materia se rige por la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (LASE) y su desarrollo, a la que se remite la LRJSP; esta solo se aplica a la Administración exterior con carácter supletorio.

b) El Servicio Exterior del Estado. El Título III de la LASE lo regula buscando la unidad de acción en el exterior. Funciones genéricas:

• proporcionar al Gobierno la información necesaria para formular y ejecutar la política exterior;
• prestar asistencia y protección a los españoles, personas físicas y jurídicas, en el exterior.

Según el artículo 41.1 LASE, lo integran «los órganos, unidades administrativas, instituciones y medios humanos y materiales de la Administración General del Estado que actúan en el exterior». Aunque orgánica y funcionalmente dependen de los ministerios titulares de la competencia material que ejercen, se subordinan jerárquicamente al jefe de misión (embajador). Por eso los puestos del servicio exterior figuran en las relaciones de puestos de trabajo de cada ministerio.

c) Organización. El Servicio Exterior se estructura en:

La Representación Permanente ante la Unión Europea defiende los intereses españoles ante las instituciones europeas: los consejeros de los distintos ministerios participan en los grupos de trabajo del Consejo, y el embajador forma parte de los comités de representantes permanentes, que preparan el trabajo del Consejo.

d) Régimen de misiones y representaciones permanentes.

• Funciones: las que les atribuyen el Derecho internacional, los tratados de los que España es parte, el Derecho de la Unión Europea y las normas de la organización ante la que estén acreditadas. Como forman parte de la AGE pero actúan en el ámbito internacional, la ley permite dictar para el Servicio Exterior normas específicas que adapten las reglas internas sobre personal (por ejemplo, la contratación de personal local), gestión económica, contratos, protección de la información o defensa del Estado ante tribunales extranjeros (art. 41.5 LASE).
• Creación: por real decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministerio de Asuntos Exteriores y a propuesta del Ministerio de Hacienda, previo informe del Consejo Ejecutivo de Política Exterior (art. 42.5 LASE).
• Jefatura: las dirige un embajador (extraordinario y plenipotenciario en las misiones; representante permanente en las representaciones), órgano directivo que ostenta la máxima representación de España, ejerce la jefatura de todo el personal y coordina, supervisa e impulsa a todos los órganos y unidades; la jefatura puede ejercerla también un encargado de negocios con cartas de gabinete (art. 44 LASE).
• Nombramiento del embajador: por real decreto acordado en Consejo de Ministros a propuesta del ministro de Asuntos Exteriores, entre funcionarios de la carrera diplomática; el Gobierno puede también nombrar a personas ajenas a ella, con arreglo a los criterios de competencia profesional y experiencia exigidos a los órganos superiores y directivos. Esta posibilidad se ha usado en ocasiones para recompensar a miembros salientes del Gobierno o del partido gobernante.
• Estructura interna: una cancillería diplomática a cargo de un diplomático de carrera, que asume las tareas diplomáticas y consulares, las de cooperación, las políticas y las representativas; consejerías, agregadurías y oficinas sectoriales (económicas y comerciales, centros culturales, de cooperación…), que dependen orgánica y funcionalmente de sus ministerios, que las financian y organizan; y, en su caso, una sección de servicios comunes.

e) Misiones especiales y delegaciones.

• Las misiones diplomáticas especiales se crean por real decreto del Consejo de Ministros, que fija su cometido y la duración de su actividad, siempre con el consentimiento del Estado receptor. Se han empleado, por ejemplo, para negociar acuerdos de participación electoral de nacionales de terceros países, para la Alianza de Civilizaciones, para asuntos iberoamericanos, para la COVID-19 y la salud global o para la igualdad de género.
• Las delegaciones van encabezadas por quienes representan al Estado en el exterior: el jefe del Estado, el presidente del Gobierno o el titular de Asuntos Exteriores. Si debe presidirlas otra autoridad, hace falta autorización: por real decreto del Consejo de Ministros cuando se trate de representar a España ante otro Estado, o mediante plenipotencia del ministro de Asuntos Exteriores ante organizaciones o conferencias internacionales (art. 46.2 LASE).

f) Oficinas consulares.

• Funciones: las funciones consulares reguladas por los tratados internacionales, en particular la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 24 de abril de 1963, y la asistencia a los españoles en el exterior: expedir pasaportes y documentos de viaje, asumir o procurar la representación de los españoles ante los tribunales y autoridades locales, practicar comunicaciones judiciales y comisiones rogatorias, o proteger los intereses de menores españoles, entre otras.
• Protección de ciudadanos de la Unión: la asistencia diplomática y consular no se limita a los españoles. Un ciudadano de la Unión que se halle en un país tercero en el que su propio Estado carezca de representación puede acogerse a la protección diplomática y consular de cualquier otro Estado miembro, que debe dispensársela como a sus propios nacionales (art. 20.2.c) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y art. 46 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea).
• Creación: las de carrera y las agencias consulares, por real decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministerio de Asuntos Exteriores y a propuesta del de Hacienda, previo informe del Consejo Ejecutivo de Política Exterior; las honorarias, por orden del ministro de Asuntos Exteriores (arts. 47.2 y 48.1 LASE).
• Clases:
  • oficinas consulares de carrera, al frente de las cuales hay un diplomático de carrera; pueden tener agencias consulares subordinadas en otras ciudades para que el servicio llegue más cerca de los españoles; su jefe actúa según las instrucciones de Exteriores y del jefe de la misión diplomática a la que está adscrito;
  • oficinas consulares honorarias, a cargo de cónsules honorarios.