Tema 7. Principios generales de la organización administrativa

Tema 7. Principios generales de la organización administrativa

1. La potestad de autoorganización de la Administración

Toda organización, pública o privada, necesita ordenar sus medios personales, materiales y financieros según una estructura que le permita alcanzar sus fines con eficacia. En el ámbito público, la facultad de diseñar esa estructura recibe el nombre de potestad de autoorganización: cada Administración decide cómo se organiza atendiendo a las competencias que tiene atribuidas, a los objetivos que persigue y a los recursos económicos de que dispone.

Esta potestad corresponde a todas las Administraciones territoriales:

• Administración del Estado. Nunca se ha puesto en duda que pueda definir su propia organización.
• Administraciones autonómicas. El Tribunal Constitucional ha afirmado que la potestad organizativa es consustancial a la autonomía de las comunidades autónomas y abarca la creación, modificación y supresión de los órganos, unidades y entidades que integran su Administración o dependen de ella.
• Entidades locales. La jurisprudencia y la doctrina la consideran una potestad implícita en la autonomía local, que permite a cada entidad dotarse de los órganos que estime adecuados para gestionar sus servicios y cumplir sus fines (así, la STS de 8 de abril de 1987). La reconocen expresamente el artículo 6 de la Carta Europea de la Autonomía Local, según el cual las entidades locales han de poder definir por sí mismas sus estructuras internas para adaptarlas a sus necesidades y gestionar con eficacia, y el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que atribuye en todo caso a municipios, provincias e islas, dentro de la esfera de sus competencias, las potestades reglamentaria y de autoorganización.

La potestad de autoorganización se plasma en normas muy diversas: los reales decretos que reestructuran los departamentos ministeriales al inicio de cada legislatura, los decretos autonómicos que fijan la estructura de las consejerías o los reglamentos orgánicos que aprueban los grandes ayuntamientos para su gobierno y administración.

2. Límites constitucionales y legales de la potestad de autoorganización

La autoorganización administrativa no es libre. Si ni siquiera las personas jurídicas privadas pueden configurar a su antojo sus órganos esenciales (las leyes de sociedades, asociaciones o fundaciones los predeterminan), con mayor razón las Administraciones públicas están sujetas a principios, límites y, a veces, a estructuras ya fijadas por la Constitución y las leyes.

2.1. Límites constitucionales

a) Previsiones orgánicas para el Estado. La Constitución dedica su Título IV, «Del Gobierno y de la Administración», al poder ejecutivo, situado entre el legislativo y el judicial. Menciona la Administración del Estado dirigida por el Gobierno, cuya regulación remite a la ley, y alude expresamente a tres órganos u organismos estatales del ejecutivo:

• el Gobierno (art. 97 CE);
• el Consejo de Estado, supremo órgano consultivo del Gobierno, que ha de regularse por ley orgánica (art. 107 CE);
• el delegado del Gobierno en las comunidades autónomas (art. 154 CE).

b) Principios del artículo 103.1 CE. Este precepto enuncia los principios que rigen la Administración, y se han aplicado sin dificultad a todas las Administraciones territoriales. Conviene separar dos grupos:

El legislador ordinario ha ampliado estos principios de actuación. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno regula la publicidad activa, el derecho de acceso a la información y las obligaciones de buen gobierno de los altos cargos estatales, autonómicos y locales, con especial atención a los conflictos de intereses. Y el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) añade:

• principios de carácter organizativo (letras i a k): «economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales», «eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos» y «cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas»;
• principios de buena administración (letras a a h): «servicio efectivo a los ciudadanos»; «simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos»; «participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa»; «racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión»; «buena fe, confianza legítima y lealtad institucional»; «responsabilidad por la gestión pública»; «planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas», y «eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados».

c) Reservas de ley para la Administración del Estado. El artículo 103.2 CE exige ley para regular la creación, el régimen y la coordinación de los órganos de la Administración del Estado, y el artículo 103.3 CE reserva a la ley el estatuto de los funcionarios públicos y el acceso a la función pública conforme a los principios de mérito y capacidad.

d) Administración local. Los artículos 140 y 141 CE parten de una Administración local preexistente y se limitan a fijar sus rasgos esenciales:

• el gobierno y la administración del municipio corresponden al ayuntamiento, integrado por el alcalde y los concejales;
• el gobierno de la provincia se encomienda a diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo;
• las islas tienen su propia administración en forma de cabildos o consejos;
• pueden crearse agrupaciones de municipios distintas de la provincia.

La Constitución solo exige ley orgánica para alterar los límites provinciales; nada dice de la creación o modificación de municipios, materia que regula la LBRL.

e) Administración autonómica. Apenas aparece en el texto constitucional. El artículo 152 CE (referido inicialmente a las comunidades de autonomía plena) atribuye al Consejo de Gobierno funciones ejecutivas y administrativas y prevé que la actividad de los órganos de las comunidades autónomas y su potestad reglamentaria sean controladas por la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 153.c CE).

f) El equilibrio presupuestario. Aunque no es un principio organizativo en sentido estricto, el principio de estabilidad presupuestaria, incorporado al artículo 135 CE por la reforma de 27 de septiembre de 2011, condiciona de forma directa la potestad organizativa. La exigencia procedía de la pertenencia a la Unión Europea y ya contaba con desarrollo legal desde 2001, pero la crisis financiera, con un déficit público que superó el 11 % del PIB en 2009, demostró la insuficiencia de los mecanismos de disciplina existentes y llevó a constitucionalizarla. Su desarrollo se encuentra hoy en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. El Estado y las comunidades autónomas no pueden superar el déficit estructural permitido, y las entidades locales deben mantener el equilibrio presupuestario.

Esta disciplina se ha traducido en límites organizativos concretos:

• La disposición adicional novena de la LBRL, introducida por la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, para redimensionar el sector público local, prohíbe a las entidades locales que tengan en vigor un plan económico-financiero o un plan de ajuste constituir o participar en nuevos organismos, sociedades, consorcios, fundaciones u otros entes, y obligó a disolver las entidades dependientes que, estando en desequilibrio financiero, no lo corrigieran en el plazo que fijaba.
• La tasa de reposición de efectivos limita el número de empleados públicos de nuevo ingreso que puede incorporar cada Administración en función de las bajas del año anterior. La fijan, con carácter general para todas las Administraciones, las leyes de presupuestos generales del Estado. En los años más duros de la crisis llegó a prohibirse con carácter general la incorporación de personal, permitiendo solo en algunos sectores (educación, sanidad) cubrir el 10 % de las bajas.

2.2. Límites legales

a) La legislación básica estatal. El principal límite legal es la LRJSP, muchos de cuyos preceptos se aplican a todas las Administraciones según su artículo 2. Desde la STC 32/1981 se admite que el Estado, al amparo de su competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18.ª CE), puede dictar principios y reglas básicas sobre la organización y el funcionamiento de todas ellas. Ahora bien, la intensidad de lo básico varía: es menor en los aspectos puramente organizativos internos, que no trascienden a los ciudadanos, que en los que trascienden hacia fuera e inciden en la posición de los ciudadanos (STC 50/1999). Junto a ese título, el Estado ha invocado también los de los artículos 149.1.13.ª CE («bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica») y 149.1.14.ª CE (Hacienda general) para dictar las normas organizativas básicas de la LRJSP.

b) Leyes específicas de cada nivel de Administración. Dentro de ese marco básico, cada tipo de Administración tiene su propia normativa:

La Ley del Gobierno se mantiene separada de la LRJSP porque regula la cúspide del ejecutivo y sus funciones de naturaleza política, que se quieren diferenciar de las estrictamente administrativas.

c) Estatutos de autonomía y régimen local. Algunos estatutos de nueva generación regularon directamente aspectos de la Administración local, lo que planteó cómo se articulan con la LBRL. En la STC 31/2010 (Estatuto de Cataluña) el Tribunal Constitucional aceptó esa doble regulación, estatutaria y básica estatal, y habló de una posible «superposición» válida de ambas, siempre que la norma estatutaria no desplace ni impida el ejercicio de la competencia estatal del artículo 149.1.18.ª CE, que permite al legislador estatal fijar las bases sobre los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y las competencias de los entes locales constitucionalmente necesarios.

3. Las unidades y órganos administrativos

Los medios de cada Administración se agrupan según las funciones que desempeñan y las materias sobre las que actúan. La LRJSP distingue dos piezas básicas:

a) La unidad administrativa (art. 56 LRJSP). Es el elemento organizativo básico: un conjunto de puestos de trabajo ligados funcionalmente por sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común responsable de su funcionamiento. Las unidades se configuran a través de las relaciones de puestos de trabajo, instrumentos de ordenación del personal donde figuran los puestos, su denominación, el cuerpo al que se adscriben y sus retribuciones. Son los reglamentos de estructura los que suelen fijar su denominación (servicios, secciones, negociados…).

b) El órgano administrativo (art. 5 LRJSP). Una o varias unidades, simples o complejas, constituyen un órgano cuando se les atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. La ley no aclara si el órgano es la persona física titular o el conjunto de funciones, pero la distinción carece de relevancia práctica porque ambos elementos son inseparables: el titular es quien ejerce las funciones atribuidas al órgano.

• La actuación preceptiva existe cuando una norma obliga a intervenir en un procedimiento o en un control posterior.
• Las funciones con efectos jurídicos son todas las que exteriorizan la voluntad administrativa: no solo las resoluciones que ponen fin al procedimiento, sino cualquier acto que repercuta en terceros, incluso un requerimiento de documentación. Por eso la frontera entre unidad y órgano depende de que las funciones se agoten en el ámbito interno o se proyecten sobre los administrados.

c) Requisitos de creación de órganos (art. 5.3 LRJSP). Cada Administración decide qué órganos crea, pero para hacerlo debe:

• determinar su forma de integración en la Administración correspondiente y su dependencia jerárquica;
• delimitar sus funciones y competencias;
• dotarlo de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

d) Prohibición de duplicidades (art. 5.4 LRJSP). No pueden crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos; en una misma Administración no puede haber órganos con idénticas funciones sobre el mismo territorio y población. La regla sirve a la seguridad jurídica. No debe confundirse con la idea de Administración única que defendió el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías de 1981: pretendía que las comunidades autónomas se dotaran solo de lo imprescindible para asistir a sus órganos políticos y planificar, utilizando para la gestión a las Administraciones ya existentes y evitando crear una administración periférica propia. El desarrollo posterior del Estado autonómico no siguió ese camino.

e) Órganos de la Administración del Estado. La LRJSP enumera sus órganos superiores (ministros y secretarios de Estado) y directivos (subsecretarios y secretarios generales; secretarios generales técnicos y directores generales; subdirectores generales). A partir de ahí, un real decreto de estructura orgánica fija los órganos concretos de cada ministerio.

4. Los órganos colegiados

4.1. Concepto

Por el número de titulares, los órganos son:

• unipersonales, cuando su titularidad corresponde a una sola persona;
• colegiados, cuando corresponde a varias personas que actúan como un colegio. En la Administración del Estado se exigen al menos tres miembros.

En el órgano colegiado la voluntad se forma como una decisión unitaria a través de un procedimiento: convocatoria, sesión con deliberación y adopción de acuerdos por votación. Es un modo de decidir más lento y complejo que el del órgano unipersonal, sobre todo cuando hay discrepancias; por eso tradicionalmente las funciones ejecutivas se confiaron a órganos unipersonales y las consultivas a los colegiados.

Evolución histórica. A mediados del siglo XX se multiplicaron los órganos colegiados, aunque los decisorios quedaron reducidos casi al Consejo de Ministros y a los órganos deliberantes locales. Predominaban los de composición técnica (juntas, comisiones, comités, a veces sin respaldo normativo). La colegialidad se empleó también para órganos decisorios que debían actuar con especial independencia técnica, a los que incluso se llamó jurados o tribunales aunque estuvieran integrados en la Administración: es el caso de los jurados provinciales de expropiación creados por la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 para fijar el justiprecio, o del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1963.

Tras la Constitución de 1978 la colegialidad se extiende a todo tipo de funciones (resolutorias, consultivas, de propuesta, de fiscalización), impulsada por la especialización técnica y por dos principios nuevos: la cooperación entre Administraciones y la participación de los intereses sociales. El artículo 15.2 LRJSP alude precisamente a los órganos colegiados en que participan organizaciones representativas de intereses sociales o varias Administraciones, y les permite completar sus propias normas de funcionamiento. Son ejemplos el Consejo Asesor de Medio Ambiente, las conferencias sectoriales o el Consejo para la Defensa del Contribuyente.

Órgano colegiado y órgano complejo. No deben confundirse. El órgano complejo es el que agrupa a otros órganos más simples. Un ministerio es un órgano complejo pero monocrático: tiene un solo titular, el ministro, aunque engloba subsecretaría, direcciones generales y subdirecciones, que son a su vez órganos unipersonales.

4.2. La regulación básica de los órganos colegiados de todas las Administraciones públicas

a) Ámbito. Los artículos 15 a 18 LRJSP contienen el régimen básico. No se aplica a los órganos colegiados del Gobierno de la Nación, de los gobiernos autonómicos ni de los gobiernos locales (disposición adicional vigesimoprimera LRJSP), porque además de funciones administrativas ejercen funciones políticas.

b) Creación y publicidad. No hay reserva de ley para crear órganos colegiados, aunque muchas leyes lo hagan. La LRJSP se limita a exigir que, cuando el órgano dicte resoluciones con efectos frente a terceros, su acuerdo de creación y sus reglas de funcionamiento aparezcan en el boletín oficial de su Administración o, si los integran varias, en el de la Administración a la que pertenezca el presidente. La razón es que la competencia es un elemento reglado del acto y los interesados deben poder conocerla.

c) El secretario (art. 16 LRJSP). Todo órgano colegiado ha de tener un secretario, que puede ser un miembro del órgano o una persona al servicio de la Administración correspondiente. Sin su presencia (o la de quien lo sustituya) no puede celebrarse válidamente la sesión. Sus funciones son:

• fedatario: certifica las actuaciones del órgano (certificado de acuerdos) y levanta el acta de cada sesión;
• asesor de legalidad: vela por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano y por el respeto de las reglas de constitución y adopción de acuerdos.

Cuando el secretario no es miembro, la secretaría debe recaer en un empleado de la Administración a la que se adscribe el órgano. Si es a la vez vocal, conserva los derechos de vocal aunque actúe puntualmente como sustituto de un secretario no miembro.

d) El acta (art. 18 LRJSP). Debe recoger, como mínimo: los asistentes, el orden del día, las circunstancias de lugar y tiempo, los puntos principales de las deliberaciones y el contenido de los acuerdos adoptados.

• Grabación de las sesiones. Si lo prevén las normas del órgano o lo acuerda este, las sesiones pueden grabarse. El fichero, con la certificación de su autenticidad e integridad expedida por el secretario, puede acompañar al acta sin necesidad de reflejar en ella las deliberaciones; los miembros tienen derecho a acceder a la grabación. Se evitan así discusiones sobre lo que se dijo.
• Aprobación. El acta puede aprobarse en la misma sesión o en la siguiente. Si no se aprueba en la propia sesión, el secretario la elabora con el visto bueno del presidente y la remite por medios electrónicos a todos los miembros, que pueden manifestar su conformidad o sus reparos; con la conformidad se entiende aprobada en la misma reunión. Los reparos deben referirse a la exactitud del acta, no al desacuerdo con lo decidido; quien no asistió solo puede objetar lo relativo a su propia asistencia.

e) Convocatoria (art. 17 LRJSP).

• Solo pueden adoptarse acuerdos sobre asuntos incluidos en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros y se declare la urgencia del asunto por mayoría.
• Las convocatorias se remitirán preferentemente por medios electrónicos y deben contener el orden del día, las condiciones de celebración y la documentación necesaria para deliberar o el lugar donde consultarla.
• Si sus normas no lo regulan, el órgano puede fijar su propio régimen de convocatorias, incluida una segunda convocatoria con un número menor de asistentes, respetando el quórum mínimo legal.
• El órgano puede constituirse y adoptar acuerdos sin convocatoria previa cuando estén reunidos el secretario y todos sus miembros (o quienes los suplan) y así lo decidan todos ellos.

f) Quórum. Para la válida constitución del órgano se requiere la presencia del presidente y del secretario (o de quienes los sustituyan) y de la mitad, al menos, de sus miembros. Las normas propias del órgano pueden elevar ese mínimo. El quórum ha de mantenerse durante toda la sesión, también para deliberar y votar. En los órganos colegiados con representación de varias Administraciones o de organizaciones de intereses, basta con que estén presentes, además del presidente y el secretario, los representantes de las Administraciones y los portavoces de las organizaciones.

g) Adopción de acuerdos. Se adoptan por mayoría de votos. La ley básica no precisa si de asistentes o de miembros, lo que deja margen a las normas de cada órgano. Quienes voten en contra o se abstengan no responden de las consecuencias que tengan los acuerdos adoptados.

h) Sesiones a distancia. Los órganos colegiados pueden convocarse, reunirse, deliberar y adoptar acuerdos tanto presencialmente como a distancia, salvo que su reglamento interno lo excluya expresamente, siempre que queden garantizadas la identidad de los participantes, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que se producen y la interactividad. Como esta regulación no alcanza a los órganos de gobierno locales y la LBRL solo contemplaba sesiones presenciales, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, añadió un apartado 3 al artículo 46 LBRL que permite las sesiones por medios electrónicos y telemáticos de los órganos colegiados de las entidades locales solo cuando concurran situaciones excepcionales de fuerza mayor, grave riesgo colectivo o catástrofes públicas que impidan o dificulten de forma desproporcionada el régimen presencial. La regla general local sigue siendo la presencialidad.

4.3. El desarrollo legislativo de la normativa básica para los órganos colegiados de la Administración del Estado

La propia LRJSP completa el régimen básico con reglas aplicables solo a los colegiados estatales, tanto de la AGE como de sus entidades dependientes.

a) Creación (arts. 20 y 22 LRJSP). La norma o el convenio de creación han de fijar sus fines, su integración administrativa o dependencia jerárquica, su composición y los criterios para designar al presidente y a los demás miembros, sus funciones y, en su caso, los créditos para su funcionamiento. Se exige norma específica publicada en el BOE solo cuando el órgano vaya a tener competencias decisorias, de propuesta o de informe preceptivo que sirvan de base a decisiones de otros órganos, o de seguimiento o control de la actuación de otros órganos de la AGE. Esa norma reviste la forma de real decreto para los órganos interministeriales cuyo presidente tenga rango superior al de director general, de orden ministerial conjunta para los demás órganos interministeriales y de orden ministerial para los ministeriales. Fuera de esos supuestos, los órganos tienen la naturaleza de grupos o comisiones de trabajo, que pueden crear el Consejo de Ministros o los ministerios interesados por simple acuerdo y cuyos acuerdos no pueden producir efectos directos frente a terceros.

b) Composición. Al menos tres miembros: la LRJSP solo considera órganos colegiados de la AGE los creados formalmente e integrados por tres o más personas (art. 20.1 LRJSP).

c) El presidente. La normativa básica apenas se ocupa de él, pero la regulación estatal le da un papel protagonista:

• ostenta la representación del órgano (que también puede corresponder a otros miembros si lo prevén las normas de funcionamiento o lo acuerda el órgano para una actuación concreta);
• acuerda la convocatoria y fija el orden del día, teniendo en cuenta las peticiones de los demás miembros formuladas con antelación suficiente;
• preside, modera y dirime los empates con su voto de calidad, salvo que se trate de órganos colegiados de representación de intereses o de Administraciones en que sus normas dispongan otra cosa;
• asegura el cumplimiento de las leyes;
• visa actas y certificaciones, y ejerce las demás funciones inherentes a su condición.

La designación del presidente depende de la norma o acuerdo de creación. En ausencia, vacante o enfermedad lo sustituye el vicepresidente y, en su defecto, el miembro de mayor jerarquía, antigüedad en el órgano y edad, por este orden. En los órganos en que presidente y vicepresidente representan a Administraciones distintas, aplicar automáticamente esa regla trasladaría la dirección a otra Administración con intereses quizá contrapuestos; por eso, en los órganos de composición interadministrativa o con representación de intereses sociales (art. 15.2 LRJSP), la sustitución del presidente debe regularse específicamente en cada caso o establecerse por acuerdo del pleno del órgano.

d) El secretario. Su nombramiento, cese y sustitución se rigen por las normas de cada órgano. La LRJSP precisa que asiste con voz pero sin voto si no es miembro (con voz y voto si lo es), efectúa la convocatoria por orden del presidente, recibe las comunicaciones de los miembros, prepara el despacho de los asuntos y redacta actas y certificaciones.

e) Derechos de los miembros. Buscan garantizar su participación real en la formación de la voluntad del órgano:

• recibir la convocatoria con una antelación mínima de dos días, con el orden del día y la información necesaria a su disposición en ese mismo plazo;
• participar en los debates;
• ejercer su derecho al voto y formular voto particular, así como expresar el sentido de su voto y los motivos que lo justifican;
• prohibición de abstenerse para quienes son miembros por razón del cargo que ocupan (autoridades o empleados públicos que tengan la condición de miembros natos); la prohibición no afecta a quienes forman parte del órgano por elección.

f) Constancia en el acta. Por regla general el acta resume los puntos esenciales de la deliberación y el resultado de la votación. Pero, a petición del miembro interesado, debe incorporarse:

• su intervención íntegra en uno o varios puntos del orden del día; si la sesión se grabó basta con incorporar el fichero, y si no, el interesado aporta el texto en el plazo que fije el presidente;
• el sentido de su voto y su motivación.

Los votos particulares, formulados por escrito en el plazo de dos días, se incorporan al texto aprobado, de modo que figuran también en las certificaciones de acuerdos.

4.4. El desarrollo legislativo de la normativa básica para los órganos colegiados de las comunidades autónomas

Cada comunidad autónoma ha dictado su propio desarrollo de la legislación básica, con diferencias de detalle respecto del modelo estatal. Algunas leyes fijan la antelación de la convocatoria en horas y no en días, regulan el carácter público o reservado de las deliberaciones o permiten que el presidente sea elegido por los miembros del órgano (así, la Ley catalana 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones públicas de Cataluña). En lo demás, el esquema es muy parecido y se mantiene el carácter presidencialista que da al presidente el voto de calidad. Otras leyes se concentran en determinados tipos de órganos: la Ley 3/2022, de 12 de mayo, del sector público vasco, presta especial atención a los órganos colegiados consultivos y de participación, y para los demás se remite a la legislación básica.

5. El principio de jerarquía

5.1. Significado y alcance

a) Concepto. El principio de jerarquía, recogido en el artículo 103.1 CE, ordena escalonadamente a los órganos de una Administración de forma que los superiores pueden dirigir y fiscalizar la actuación de los inferiores y resolver los conflictos entre ellos, con el fin de asegurar la unidad de acción del conjunto.

Para que exista relación jerárquica deben concurrir dos condiciones:

1. Identidad de competencia material. Una misma competencia se reparte entre varios órganos situados en grados sucesivos, sin que ninguno tenga atribuida una materia diferente.
2. Vínculo de subordinación. El superior dispone de facultades que aseguran el predominio de su voluntad en esa materia, y el inferior está obligado a respetarla y acatarla.

b) Ámbito: dentro de cada Administración. La jerarquía preside la organización interna de cada Administración: cada unidad tiene una jefatura responsable que manda sobre el personal de los puestos que agrupa, y al crear cualquier órgano hay que fijar su dependencia jerárquica.

c) Órganos excluidos de la dependencia jerárquica. Por su naturaleza, quedan fuera de esa regla:

• los órganos consultivos, que deben actuar con autonomía orgánica y funcional respecto de la Administración activa, sin que nadie pueda darles instrucciones ni revisar su actuación (art. 7 LRJSP);
• los servicios jurídicos de la Administración, que, cuando ejercen funciones consultivas, no pueden estar sujetos a dependencia jerárquica, orgánica ni funcional, ni recibir instrucciones de los órganos que elaboraron las disposiciones o dictaron los actos sometidos a su consulta (art. 7 LRJSP);
• los órganos colegiados de participación de organizaciones representativas de intereses sociales o compuestos por representantes de distintas Administraciones, salvo que su norma de creación los integre en la estructura jerárquica (art. 15.2 LRJSP).

Hay razones para extender la misma independencia a los órganos de control e inspección y a los que resuelven procedimientos competitivos (contratación pública, acceso al empleo público).

d) Relaciones con los entes instrumentales. Entre una Administración territorial y las entidades que de ella dependen o le están adscritas existe una relación de jerarquía atenuada. A ella responden dos figuras:

• el recurso de alzada impropio, que permite a la Administración matriz revisar los actos de sus organismos públicos cuando una norma lo prevea;
• el encargo a medios propios personificados (arts. 32 y 33 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público): la Administración puede encomendar directamente, sin licitación, prestaciones propias de los contratos a una persona jurídica distinta sobre la que ejerce un control análogo al que tiene sobre sus propios servicios, porque en tales condiciones no se considera que contrate con un tercero.

e) Exclusión entre Administraciones territoriales. El reconocimiento constitucional de la autonomía ha expulsado la jerarquía de las relaciones entre Administraciones territoriales, que se rigen por los principios de cooperación, coordinación, lealtad institucional y confianza mutua, complementados en el ámbito local con ciertos controles de legalidad (por ejemplo, procedimientos bifásicos en los que el ayuntamiento tramita y otra Administración aprueba). El Tribunal Constitucional ha reconocido al Estado una posición de superioridad que deriva de la unidad del Estado y de la prevalencia del interés nacional sobre los demás (SSTC 4/1981 y 76/1983), pero esa superioridad no equivale a jerarquía ni comporta las facultades que se exponen a continuación.

5.2. Contenido

La jerarquía atribuye al superior un haz de facultades sobre los órganos inferiores:

a) Dirección mediante instrucciones y órdenes de servicio (art. 6 LRJSP). Los órganos administrativos pueden dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Rasgos:

• No son reglamentos. Son manifestación de la potestad de dirección interna, no normas jurídicas: no innovan el ordenamiento y carecen de eficacia frente a terceros.
• Publicidad. Solo se publican en el boletín oficial cuando una disposición específica lo exija o se considere conveniente por razón de sus destinatarios o de sus efectos, sin perjuicio de su difusión conforme a la Ley 19/2013.
• Efectos del incumplimiento. Incumplir una instrucción no afecta por sí solo a la validez del acto dictado, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se incurra (art. 6.2 LRJSP; en la misma línea, STS de 12 de diciembre de 2006).

Algunas leyes autonómicas las regulan con más precisión. La Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía (art. 98) distingue entre instrucciones (pautas o criterios de actuación), circulares (recuerdan la aplicación o interpretación de disposiciones) y órdenes de servicio (mandatos o reglas para un supuesto concreto).

b) Otras facultades del superior:

• coordinar la actuación de los órganos inferiores;
• resolver los conflictos de atribuciones entre ellos;
• inspeccionar y vigilar su actividad;
• designar suplentes de sus titulares y ordenar transferencias de competencias hacia ellos (avocación, delegación);
• revisar sus actos, en particular resolviendo el recurso de alzada, que procede contra los actos de órganos que tienen superior jerárquico y no ponen fin a la vía administrativa;
• convalidar los actos del inferior viciados de incompetencia jerárquica (art. 52.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, LPAC).

c) El deber de obediencia y la potestad disciplinaria. Cuando estas facultades no se ejercen a través de un procedimiento formalizado (como el recurso de alzada o la convalidación), su efectividad descansa en el deber de obediencia de los empleados públicos, respaldado por la potestad disciplinaria:

• El artículo 54 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP, RDLeg. 5/2015) incluye entre los principios de conducta obedecer las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.
• El artículo 95.2 TREBEP califica como falta muy grave desobedecer abiertamente las órdenes o instrucciones del superior, con la salvedad de las que supongan una infracción manifiesta del ordenamiento. En el régimen disciplinario estatal de 1986 era solo falta grave.

La tipificación actual es más precisa por influencia de las garantías penales y de la jurisprudencia sobre el delito de desobediencia de los funcionarios (art. 410 del Código Penal): la desobediencia ha de ser abierta (intencional, con ánimo de desobedecer) y no hay deber de cumplir órdenes manifiestamente ilegales.

d) Jerarquía y derechos de los empleados públicos. La extensión de los derechos fundamentales a los funcionarios ha relativizado la concepción tradicional de la jerarquía como mando. El Tribunal Constitucional ha señalado que la libertad de crítica del funcionario hacia sus superiores es hoy mucho más próxima a la del ciudadano común, aunque con límites derivados de su condición, que varían según el tipo de servicio y el grado de jerarquización y disciplina de cada cuerpo, y según actúe como funcionario o como ciudadano. Como criterios orientativos se valoran si la conducta cuestiona públicamente la autoridad de los superiores y si perjudica la marcha ordinaria del servicio (STC 81/1983, de 10 de octubre).

e) La pervivencia del recurso de alzada. Pese a las propuestas de suprimir su carácter obligatorio por considerarlo una carga inútil (el superior suele confirmar al inferior), el recurso de alzada se mantiene como presupuesto para acceder a la vía judicial frente a los actos que no agotan la vía administrativa. Es una muestra de que la jerarquía conserva un peso notable.

6. El principio de competencia

6.1. Significado

a) Concepto. La competencia es el conjunto de funciones atribuidas a cada Administración y a cada entidad de Derecho público y, dentro de ellas, a cada órgano. (Como criterio de relación entre normas se estudió en el tema 5; aquí interesa como reparto de funciones.)

b) Niveles de atribución.

• La Constitución reparte las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, y los estatutos de autonomía concretan las que asume cada comunidad.
• La LBRL enuncia las competencias de las entidades locales, que la legislación sectorial estatal y autonómica concreta.
• Dentro de cada Administración, el reparto entre órganos lo hacen las leyes y reglamentos de organización; y el titular de cada órgano reparte normalmente el trabajo entre sus unidades.

c) Irrenunciabilidad (art. 8.1 LRJSP). La competencia es irrenunciable y se ejerce por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, avocación y demás técnicas previstas en las leyes. Por eso la infracción de las normas de competencia vicia el acto (nulidad o anulabilidad) y, en el caso de los reglamentos, determina siempre su nulidad de pleno derecho.

d) Clases de competencia. A efectos de la validez de los actos se distinguen tres:

La competencia territorial tiene, por ejemplo, relevancia procesal: el artículo 8.3 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), encomienda a los juzgados de lo contencioso-administrativo, con algunas excepciones, los recursos frente a los actos de los órganos periféricos estatales y autonómicos y de los organismos cuya competencia no alcanza a todo el territorio nacional.

e) Consecuencias de la incompetencia. Para ser válido, el acto debe dictarlo un órgano competente por razón de la materia, la jerarquía y el territorio.

• Nulidad de pleno derecho (art. 47.1.b LPAC): actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. El Tribunal Supremo exige que la incompetencia sea ostensible, patente y clara, con una gravedad proporcionada a las consecuencias de la nulidad (así, SSTS de 2 de febrero de 2017 y de 13 de octubre de 2020).
• Anulabilidad (art. 48 LPAC): la incompetencia jerárquica y la material o territorial no manifiesta. Al ser anulables, estos actos son convalidables por el superior jerárquico competente (art. 52.3 LPAC). Así lo apreció, por ejemplo, el Tribunal Supremo respecto de una resolución dictada por una oficina de extranjería, unidad integrada en la delegación o subdelegación del Gobierno: la incompetencia era jerárquica y quedó subsanada al confirmarla en alzada el delegado del Gobierno (STS de 15 de diciembre de 2020).

6.2. Figuras legales que permiten que la competencia se ejerza por quien no la tiene atribuida sin modificarse la titularidad de la competencia: delegación de competencias, delegación de firma, suplencia y encomienda de gestión

La LRJSP regula varias técnicas que alteran el ejercicio de la competencia pero no su titularidad, que sigue perteneciendo al órgano al que la norma se la atribuyó. Consecuencias comunes:

• los actos dictados se consideran dictados por el órgano titular, de modo que el régimen de recursos es el mismo que si este los hubiera adoptado;
• los actos son válidos desde el punto de vista competencial siempre que se respeten los requisitos y límites de la LRJSP y de las leyes autonómicas que las desarrollen.

6.2.1. Delegación de competencias

a) Regulación y sujetos (art. 9 LRJSP). Contiene el régimen básico. Los órganos de una Administración pueden delegar el ejercicio de sus competencias en otros órganos de la misma Administración, aunque no sean jerárquicamente dependientes, o en organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes de ella.

b) Aprobación previa en la Administración del Estado. Cuando no hay relación jerárquica directa, la ley básica no dice si el delegado debe aceptar; la regulación estatal da la pauta:

• delegación entre órganos sin dependencia jerárquica del mismo ministerio: requiere aprobación previa del superior común;
• delegación entre órganos de distintos ministerios: aprobación previa del órgano superior de quien dependa el órgano delegado;
• en general, la delegación en la AGE requiere aprobación previa del órgano ministerial del que dependa el delegante y, en los organismos públicos y entidades dependientes, de su órgano máximo de dirección;
• delegación de órganos de la AGE en sus organismos públicos o entidades dependientes: aprobación previa de los órganos de los que dependan delegante y delegado, o aceptación por este cuando sea el órgano máximo de dirección del organismo.

c) Publicación y revocación. La delegación debe publicarse en el boletín oficial de la Administración del órgano delegante o en el de la provincia, según su ámbito. Hasta entonces el delegado no puede ejercerla; y una vez publicada, el delegante tampoco puede ejercer la competencia mientras no publique la revocación, que puede acordarse en cualquier momento. La delegación puede ser general (para todos los asuntos de esa competencia) o referirse a un procedimiento concreto. Cuando es singular tiene sentido, por coherencia con el régimen de la avocación, que baste con notificarla a los interesados, ya identificados, en lugar de publicarla en el boletín.

d) Constancia en el acto. Las resoluciones dictadas por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se consideran dictadas por el delegante (art. 9.4 LRJSP). En la práctica se utiliza la fórmula «P.D.» con la referencia de la disposición de delegación y del boletín en que se publicó.

e) Competencias indelegables (art. 9.2 LRJSP). No pueden delegarse en ningún caso:

1. los asuntos que afecten a las relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno, las Cortes Generales, las presidencias de los consejos de gobierno de las comunidades autónomas y las asambleas legislativas de estas (competencias de naturaleza política más que administrativa);
2. la adopción de disposiciones de carácter general (la potestad reglamentaria, que según el art. 128 LPAC corresponde a los gobiernos estatal, autonómicos y locales);
3. «la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso»: si el recurso de alzada sirve para que el superior controle al inferior, delegar su resolución en el autor del acto equivale a suprimir el control;
4. las materias en que así lo determine una norma con rango de ley.

La STS de 27 de enero de 2021 ilustró el sentido de la tercera prohibición: si, por efecto de una delegación, el recurso de alzada contra una sanción va a resolverlo la misma persona física que dictó la sanción (aunque lo hiciera como suplente), debe advertirlo al delegante para que avoque el asunto. De lo contrario el recurso se cumple solo en apariencia, porque desaparece la diferencia entre quien resuelve y quien revisa.

f) Otras reglas:

• Prohibición de subdelegar. Salvo autorización expresa de una ley, no pueden delegarse las competencias que se ejercen por delegación (art. 9.5 LRJSP).
• Informes preceptivos. Que el procedimiento exija un dictamen o informe preceptivo no impide delegar; pero no puede delegarse la competencia para resolver un procedimiento una vez emitido en él ese dictamen o informe.
• Órganos colegiados. Si el ejercicio de la competencia de un órgano colegiado exige un quórum o una mayoría especial, el acuerdo de delegación debe adoptarse respetando ese mismo quórum o mayoría (art. 9.7 LRJSP); se impide así eludir las mayorías reforzadas mediante una delegación.
• Revocación. La delegación es revocable en cualquier momento por el órgano que la confirió (art. 9.6 LRJSP).

6.2.2. Delegación de firma

a) Concepto (art. 12 LRJSP). Los titulares de los órganos pueden delegar la firma de sus resoluciones y actos en los titulares de los órganos o unidades que de ellos dependan. A diferencia de la delegación de competencias, aquí el delegado no decide: el delegante ha resuelto ya sobre el fondo y el delegado se limita a firmar. Por eso no se altera la competencia y no es necesaria la publicación.

b) Finalidad. Aliviar la carga de los órganos que resuelven procedimientos masivos y repetitivos. La generalización de la firma electrónica y de la tramitación electrónica reduce su utilidad práctica.

c) Límites. No cabe en las materias en que no es posible la delegación de competencias (art. 9.2 LRJSP). Una ley puede excluirla en determinados procedimientos aunque admita en ellos la delegación de competencias. La normativa anterior llegó a prohibirla en los procedimientos sancionadores, pero la prohibición se suprimió en 1999 precisamente porque las sanciones en masa son su terreno natural, y la LRJSP tampoco la recoge.

d) Constancia. En la resolución firmada por delegación se hará constar esta circunstancia y la autoridad de procedencia; en la práctica, la fórmula «P.O.» seguida del órgano delegante.

6.2.3. La suplencia

a) Concepto (art. 13 LRJSP). En la suplencia no cambia el órgano que ejerce la competencia, sino temporalmente la persona que ocupa su titularidad. Por eso tampoco se altera la competencia.

b) Causas tasadas. El titular puede ser suplido en caso de:

• vacante (mientras se nombra nuevo titular);
• ausencia o enfermedad;
• abstención o recusación declaradas.

c) Publicidad. No es necesario publicar la suplencia, por razones de eficacia: exigir publicación al comienzo y al final de cada situación inutilizaría una técnica pensada para que la ausencia del titular no retrase la actividad. En las resoluciones, eso sí, debe hacerse constar la suplencia, indicando el titular suplido y quien efectivamente actúa. Esta constancia tiene relevancia garantista: a diferencia de la delegación de firma, en la suplencia quien firma es quien decide, y el interesado necesita saber quién es para poder hacer valer frente a él las causas de abstención y recusación de los artículos 23 y 24 LRJSP, que protegen la objetividad administrativa.

d) Designación de suplentes en la AGE. El suplente se designa en las normas de estructura (reales decretos de estructura orgánica básica de los ministerios o estatutos de los organismos públicos) y, si estas no lo prevén, por el órgano competente para el nombramiento del titular, en el propio acto de nombramiento o cuando se produzca la causa de suplencia.

6.2.4. La encomienda de gestión

a) Concepto (art. 11 LRJSP). Es el encargo de actividades de carácter material o técnico que competen a un órgano o a una entidad de Derecho público, y que asume otro órgano o entidad de Derecho público, perteneciente a la misma Administración o a otra distinta, por razones de eficacia o cuando el encomendante no posea los medios técnicos idóneos. Las actividades encomendadas han de estar entre las que el encomendado puede realizar según su norma de creación. A diferencia de la delegación, puede producirse entre Administraciones distintas.

b) Origen. La figura se generalizó a partir de la práctica de los primeros años autonómicos, cuando las comunidades recién creadas encomendaban la gestión de sus servicios a unas diputaciones provinciales bien dotadas. Hoy la gestión ordinaria de servicios autonómicos por diputaciones, cabildos y consejos insulares se rige por la legislación de régimen local.

c) Titularidad y límite. La encomienda no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio: el encomendante sigue siendo responsable de dictar los actos o resoluciones de carácter jurídico que den soporte a la actividad material encomendada o en los que esta se integre. El Tribunal Supremo ha admitido que el encomendado pueda dictar actos instrumentales de mero impulso o trámite que no afectan al modo de ejercer la competencia (STS de 8 de octubre de 2013). Ejemplos de actividades materiales en un procedimiento sancionador de tráfico: averiguar la identidad del titular del vehículo, practicar notificaciones telemáticas, ordenar los acuses de recibo, mecanizar y archivar expedientes. En cambio, el Supremo ha considerado improcedente, en procedimientos sancionadores, encargar a un ente cuyos empleados no son funcionarios la práctica totalidad de las tareas de soporte, incluidos informes y borradores de propuesta (STS de 14 de septiembre de 2020, dictada sobre medios propios), doctrina que no se extiende a procedimientos no sancionadores (STS de 12 de abril de 2023).

d) Formalización.

• Dentro de la misma Administración: según la normativa propia de cada Administración y, en su defecto, por acuerdo expreso de encomendante y encomendado.
• Entre Administraciones distintas: mediante convenio.

En ambos casos el instrumento debe incluir, al menos, la actividad encomendada, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión, y ha de publicarse en el boletín oficial correspondiente.

e) Ámbito reducido. La encomienda ha perdido terreno por dos razones:

• el encomendado solo puede ser un órgano o una entidad de Derecho público; quedan excluidas las sociedades mercantiles y las fundaciones del sector público;
• no puede tener por objeto prestaciones propias de los contratos del sector público; en tal caso hay que acudir al encargo a medio propio con sujeción a la legislación de contratos. Como el contrato de servicios abarca cualquier prestación de hacer distinta de una obra o un suministro, el espacio de las actividades materiales o técnicas que no sean objeto contractual es estrecho.

La línea divisoria entre convenio de encomienda y contrato no siempre es nítida, y la existencia o no de contraprestación no resuelve por sí sola la duda: se han formalizado como encomiendas tanto la ejecución de obras por un ayuntamiento sin contraprestación como prestaciones sanitarias típicas de un contrato de servicios con contraprestación.

6.3. La avocación

a) Concepto (art. 10 LRJSP). La avocación permite a un órgano superior reclamar para sí el conocimiento de un asunto concreto cuya resolución corresponda, por atribución propia o por delegación, a un órgano dependiente. Se apoya en la jerarquía («quien puede lo más puede lo menos»). Cuando el inferior ejerce la competencia por delegación, también el delegante puede avocar.

b) Requisitos.

• Ha de existir dependencia jerárquica del órgano que ordinariamente resuelve respecto del que avoca. El Tribunal Supremo no exige que sea directa: un consejo de gobierno autonómico pudo avocar una competencia de una dirección general, aunque su superior inmediato fuera el consejero, porque todos los órganos de la Administración autonómica dependen del consejo (STS de 13 de mayo de 2015).
• Debe concurrir una circunstancia de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo haga conveniente.
• El acuerdo ha de ser motivado: supone un trato diferente para un asunto respecto de los demás de su clase.

c) Publicidad y recursos. Como afecta a un único asunto, el acuerdo no se publica; basta notificarlo a los interesados con anterioridad o simultáneamente a la resolución final. No cabe recurso autónomo contra el acuerdo de avocación, que solo puede impugnarse en el recurso que se interponga contra la resolución del procedimiento. Por eso el Supremo ha restado gravedad a la falta de notificación cuando no causa indefensión: la motivación puede discutirse después en el proceso.

7. La resolución de los conflictos de competencias entre órganos de la misma Administración. Los conflictos de atribuciones

a) Terminología. Tradicionalmente se ha llamado conflicto de jurisdicción (o de competencias, en sentido amplio) al que enfrenta a la Administración con los juzgados y tribunales, y conflicto de atribuciones al que surge entre órganos de una misma Administración. La LRJSP mantiene esta última noción para las cuestiones de competencia entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente (si lo están, el superior simplemente decide), y siempre que el procedimiento no haya finalizado. Concluido este, al interesado solo le queda recurrir el acto por incompetencia.

b) Régimen básico (art. 14 LRJSP).

• De oficio: el órgano que se estime incompetente remite directamente las actuaciones al que considere competente, si pertenece a la misma Administración, y lo comunica a los interesados.
• A instancia de parte: los interesados pueden dirigirse al órgano que tramita el procedimiento para que decline su competencia y remita las actuaciones al competente, o al que estimen competente para que requiera de inhibición al que conoce del asunto.

c) Administración del Estado. La disposición adicional undécima de la LRJSP regula los conflictos entre órganos de un mismo ministerio, y la Ley del Gobierno los que enfrentan a ministerios distintos:

• Conflicto positivo: el órgano que se considera competente requiere de inhibición al que está conociendo, que suspende el procedimiento durante diez días; si en ese plazo no acepta el requerimiento, remite las actuaciones al superior jerárquico común.
• Conflicto negativo: el órgano que se declara incompetente remite las actuaciones al que considera competente, que decide en diez días; si este también se considera incompetente, las eleva con su informe al superior jerárquico común.
• La decisión corresponde al superior jerárquico común, que dispone de diez días y cuya resolución es irrecurrible. Por ejemplo, el conflicto entre dos direcciones generales de una misma secretaría de Estado lo resuelve su secretario de Estado; si dependen de secretarías de Estado distintas, o no existe secretaría de Estado, el ministro.
• Conflictos interministeriales: los resuelve el presidente del Gobierno, a quien el artículo 2.2.l) de la Ley del Gobierno atribuye la resolución de los conflictos de atribuciones entre ministerios.

d) Comunidades autónomas. Sus leyes de organización regulan estos conflictos dentro del escaso margen de la LRJSP, normalmente con un esquema similar (resolución por el superior común en breve plazo y sin recurso).

e) Entidades locales (art. 50 LBRL). Los conflictos de atribuciones entre órganos y entes dependientes de una entidad local los resuelve el alcalde o presidente, salvo cuando afecten a órganos colegiados, a sus miembros o a entidades locales menores, en cuyo caso decide el Pleno.

8. El principio de desconcentración

a) Concepto. La desconcentración, mencionada en el artículo 103.1 CE y en la LRJSP, consiste en atribuir la titularidad de competencias decisorias a órganos jerárquicamente inferiores de la misma Administración, en lugar de concentrarlas en la cúspide. Su grado depende de las normas que reparten las competencias en cada organización (el art. 8.2 LRJSP remite a lo que prevean las propias normas de atribución).

b) Diferencias con la delegación.

c) Fundamento. Sin desconcentración, los órganos superiores acabarían colapsados y no podrían resolver en plazo, con perjuicio para el interés general y los ciudadanos. Si no hay razones que justifiquen mantener la decisión en la cúspide, lo racional es reasignar de forma permanente la titularidad. Fue lo que se hizo con la legislación de régimen jurídico de la Administración del Estado de 1957, que, ante la acumulación de asuntos y los retrasos, trasladó competencias del Gobierno a las comisiones delegadas y a los ministros, y de estos a subsecretarios, directores generales, delegados provinciales e incluso jefes de sección.

d) Modalidades. La desconcentración puede ser funcional (a favor de órganos centrales inferiores) o territorial (a favor de órganos periféricos), pero siempre dentro de la misma persona jurídica.

e) Compatibilidad con la jerarquía. El superior conserva su poder de dirección sobre el órgano desconcentrado, cuyos actos siguen siendo recurribles en alzada ante él.

f) Efecto sobre la provisión de puestos. Atribuir competencias decisorias a órganos servidos por funcionarios de carrera (como las subdirecciones generales) se ha compensado con la provisión de esos puestos por libre designación, lo que, más que despolitizar la decisión, ha introducido un componente de confianza en los niveles funcionariales superiores.

g) Técnicas legales de apoyo. Ante la dificultad de fijar criterios generales sobre quién debe resolver, la LRJSP ofrece dos reglas:

• Regla de atribución residual (art. 8.3 LRJSP). Si una disposición atribuye una competencia a una Administración sin especificar el órgano, la instrucción y resolución corresponden a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio; si hay varios, al superior jerárquico común de todos ellos.
• Desconcentración por decisión del titular. Cuando la norma atributiva lo prevea y en los términos que esta fije, el órgano titular puede desconcentrar la competencia en órganos jerárquicamente dependientes. Así se ha hecho, por ejemplo, con las facultades de contratación en el ámbito del Ministerio de Defensa, transferidas por real decreto desde el ministro y el secretario de Estado a los órganos de gestión económica de la estructura central y de las Fuerzas Armadas.

9. La descentralización

9.1. Descentralización política o territorial

a) Concepto. Centralización y descentralización expresan el grado de dependencia de los distintos centros de poder respecto de la Administración central. En un Estado totalmente centralizado solo hay una Administración, la estatal, y las divisiones territoriales son simples demarcaciones suyas, ordenadas jerárquicamente. La descentralización exige, en cambio, dos elementos:

1. atribución de competencias propias sobre las que decidir;
2. autonomía para ejercerlas, sin un control permanente de otra Administración (aunque puedan existir controles excepcionales).

Como la capacidad de decidir con autonomía se reconoce a sujetos con personalidad jurídica propia, la descentralización implica la existencia de entes personificados distintos del Estado. Lo decisivo no es el mero traslado de competencias (también la desconcentración territorial lo implica), sino que el ente receptor las ejerza con autonomía y sin control de oportunidad por otras Administraciones.

b) Descentralización y democracia. Son nociones distintas: hay Estados democráticos centralizados y descentralizados. Lo que difícilmente se da es un Estado autoritario con una descentralización relevante, porque necesita mantener, de hecho o de derecho, la unidad de mando.

c) Evolución en España. Durante el siglo XIX coexistieron Administración estatal y local, pero la primera ejercía una tutela intensa mediante controles previos y posteriores; las entidades locales tenían competencias pero no autonomía, de modo que no había verdadera descentralización. Tras precedentes desde finales del siglo XIX, la Constitución de 1978 consagra la descentralización en dos niveles, autonómico y local. Según el artículo 137 CE, el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y las comunidades autónomas que se constituyan, todas ellas con autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

d) Distinto alcance de la autonomía. La autonomía local es administrativa: las entidades locales no tienen potestad legislativa. Aunque en los municipios de gran población el pleno se configura a imagen de un parlamento que controla al ejecutivo (alcalde y junta de gobierno), solo puede aprobar reglamentos y ordenanzas, nunca leyes. La autonomía de las comunidades autónomas es política, con potestad legislativa propia.

e) Garantías de permanencia.

• Autonomía local. Los artículos 137, 140 y 141 CE podrían reformarse por el procedimiento ordinario del artículo 167 CE, pero no es políticamente previsible. Además, España es parte de la Carta Europea de la Autonomía Local (Consejo de Europa, 1985), estándar internacional en la materia, que define la autonomía local como el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar, en el marco de la ley y bajo su propia responsabilidad, una parte importante de los asuntos públicos en beneficio de sus habitantes. La Carta parte de que las entidades locales son la base de un régimen democrático y el nivel en que el derecho de participación puede ejercerse más directamente; exige que dispongan de órganos democráticos y de una autonomía amplia en cuanto a competencias, forma de ejercerlas y medios.
• Autonomía de nacionalidades y regiones. El derecho a la autonomía se proclama en el artículo 2 CE, cuya reforma exige el procedimiento agravado del artículo 168 CE. El Derecho de la Unión Europea, sin imponer la descentralización, es sensible a ella (Comité de las Regiones, control de la subsidiariedad por los parlamentos, política regional, cooperación territorial).

f) Valoración. Como todo principio organizativo, la descentralización tiene costes: posibles duplicidades de estructuras financiadas por los contribuyentes, una planta municipal poco adaptada a las necesidades actuales y cierta tensión entre la diversidad autonómica y la uniformidad que impulsan la globalización y la integración europea. Pero el constituyente y los diecisiete estatutos consideraron que prevalecían sus ventajas: participación democrática, proximidad de la Administración al ciudadano y una gestión de los recursos más ajustada a las necesidades reales de cada territorio.

g) Ceuta y Melilla. Las ciudades autónomas tienen estatuto de autonomía, pero su autonomía es singular, distinta de la de las comunidades autónomas y de la de los municipios, porque en ella confluyen rasgos locales y autonómicos (STC 240/2006, de 20 de julio). Carecen de potestad legislativa.

9.2. Descentralización funcional

a) Concepto. Consiste en transferir competencias a una persona jurídica distinta, creada o controlada por la misma Administración que las transfiere. Se diferencia:

• de la desconcentración funcional, que opera entre órganos de una misma persona jurídica;
• de la descentralización territorial, porque el ente receptor no ejerce las competencias con autonomía plena, sino bajo los controles de la Administración matriz.

Los destinatarios son entidades con personalidad pública o privada dependientes o vinculadas a la Administración de procedencia, que forman el sector público institucional.

b) Fundamento: la eficacia. Estos entes son especializados en la función que se les asigna y disponen de patrimonio y tesorería propios, personal propio y capacidad para realizar sus propias compras. Gozan así de una autonomía de gestión que les da agilidad, aunque no autonomía plena: la Administración matriz nombra y cesa a sus órganos de gobierno y controla su actividad.

c) Grados de autonomía. El control es menos intenso sobre las entidades de Derecho privado (sociedades mercantiles de capital público y fundaciones del sector público) que sobre los organismos públicos (organismos autónomos y entidades públicas empresariales, entre otros), sometidos a controles más estrictos. Un ejemplo histórico es la creación en 1941 de RENFE como entidad con personalidad distinta del Estado, autonomía administrativa y un consejo de administración responsable ante el Gobierno, para explotar en régimen de empresa los ferrocarriles rescatados tras la guerra civil.

d) Autoridades administrativas independientes. Algunos entes actúan con especial independencia respecto de la Administración matriz porque así lo exigen sus funciones (supervisión de sectores, propuestas de reforma, resolución de conflictos). Son los organismos reguladores, cuya independencia se asegura, entre otros medios, limitando las causas de cese de sus miembros.

e) Cautelas frente a la proliferación. El uso excesivo de esta técnica obligó a racionalizar el sector público y llevó a la LRJSP a exigir, para crear un organismo público estatal, un plan inicial de actuación que incluya, entre otros extremos, las razones que justifican su creación y la forma jurídica elegida, un análisis de eficiencia, los objetivos y los indicadores para medirlos, y la acreditación de que no se producen duplicidades con otros entes existentes.

10. El principio de coordinación intraadministrativa

a) Necesidad. Coordinar a los órganos de una misma Administración es, en principio, tarea del superior jerárquico dentro de su función directiva, pero la complejidad de la acción administrativa y la existencia de materias transversales (economía, medio ambiente) exigen mecanismos específicos para sumar esfuerzos, orientarlos a objetivos comunes y evitar duplicidades y contradicciones.

b) Regulación. La LRJSP no regula la coordinación interorgánica; solo se ocupa de la coordinación entre Administraciones. Pero la coordinación interna está presente:

• por vía orgánica, en las funciones de determinados órganos: el Consejo de Ministros, las comisiones delegadas del Gobierno, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (que prepara y coordina los asuntos que los ministerios quieren llevar al Consejo de Ministros) o, en el territorio, la Comisión Interministerial de Coordinación de la Administración Periférica del Estado;
• por vía funcional, sin crear órganos: reuniones periódicas, emisión de informes, actividad de planificación.

11. Los principios vertebradores de las relaciones entre la Administración del Estado y las comunidades autónomas

Desaparecida la jerarquía entre Administraciones territoriales por ser incompatible con su autonomía, el artículo 140.1 LRJSP enuncia los principios que rigen sus relaciones (no todos con desarrollo posterior en la propia ley):

• lealtad institucional;
• adecuación al orden de distribución de competencias y respeto al ejercicio legítimo de las competencias ajenas;
• colaboración;
• cooperación;
• coordinación;
• eficiencia: «eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de recursos comunes, salvo que no resulte posible o se justifique en términos de su mejor aprovechamiento»;
• responsabilidad de cada Administración en el cumplimiento de sus obligaciones;
• garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones;
• solidaridad interterritorial conforme a la Constitución.

11.1. Coordinación versus colaboración/cooperación. Sus diferencias

El Tribunal Constitucional ha aplicado el principio de coordinación tanto a las relaciones Estado-comunidades autónomas como a las de ambos con las entidades locales, pero sus perfiles no siempre han sido nítidos y a menudo se ha confundido con la colaboración. La propia jurisprudencia constitucional ha llegado a presentar la colaboración como un presupuesto lógico y jurídico de la coordinación: si los entes que han de ser coordinados no colaboran, ninguna coordinación es posible.

Sin embargo, la identificación es solo aparente. Las diferencias son las siguientes:

La LRJSP define la coordinación (art. 140.1.e) como el principio «en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente, la Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico». Esta última precisión recuerda que sin título competencial no hay coordinación.

Naturaleza mixta de las conferencias sectoriales. La voluntariedad explica que estos órganos funcionen a la vez como instrumentos de cooperación y de coordinación: cuando cooperan, sus acuerdos no obligan a quienes votaron en contra; cuando el Estado tiene competencia de coordinación en la materia, vinculan a todos y son exigibles ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Así ocurrió con la declaración de actuaciones coordinadas frente a la COVID-19 adoptada en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, amparada en las competencias estatales de coordinación de la Ley 16/2003, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, que vinculó también a las comunidades que votaron en contra.

La cooperación obligatoria. Entre la coordinación y la cooperación voluntaria existe una figura intermedia. Cuando la legislación estatal impone un informe preceptivo pero no vinculante del Estado en un procedimiento que tramita y resuelve una comunidad autónoma en ejercicio de una competencia propia, el Tribunal Constitucional habla de cooperación obligatoria: cooperación porque decide la comunidad; obligatoria porque se le impone el trámite. A efectos competenciales recibe el mismo tratamiento que la coordinación y exige un título competencial estatal que la ampare (STC 118/1996).

11.2. Las diferencias entre colaboración y cooperación. La identificación por el legislador del principio de cooperación con la lealtad institucional

Aunque la jurisprudencia y la práctica han usado ambos términos como sinónimos, la LRJSP los separa:

a) Cooperación. Es la actividad voluntaria que se articula a través de técnicas orgánicas o funcionales y cuyos resultados son los acuerdos de los órganos de cooperación o en convenios interadministrativos.

b) Colaboración. Comprende los deberes generales de actuación que la legislación anterior encuadraba en la lealtad institucional (art. 141 LRJSP):

• una vertiente negativa: respetar el ejercicio legítimo de sus competencias por las demás Administraciones;
• una vertiente positiva: ponderar los intereses públicos implicados cuya gestión corresponda a otras Administraciones; facilitar a las demás la información que necesiten sobre la propia actividad; crear y mantener sistemas integrados de información administrativa; y prestar la asistencia (auxilio) que las otras Administraciones soliciten para ejercer eficazmente sus competencias, incluso fuera de su territorio.

El deber de asistencia solo puede negarse cuando el requerido no esté facultado para prestarla, carezca de medios suficientes o cuando ello cause un perjuicio grave a sus intereses o al cumplimiento de sus funciones, o la información solicitada tenga carácter confidencial o reservado. La negativa debe ser motivada.

c) Lealtad institucional. El legislador ha equiparado así la colaboración con la lealtad institucional, cuya existencia reconoció pronto el Tribunal Constitucional como pieza clave de las relaciones en un Estado descentralizado, sin necesidad de mención constitucional expresa. Es la proyección entre Administraciones del principio de lealtad constitucional: conforme a la STC 64/1990, de 5 de abril, cada poder público ha de usar sus atribuciones con lealtad hacia los demás, prestarles auxilio, evitar decisiones que dañen el interés general y no sacrificar a sus intereses particulares los intereses que comparte con el resto.

11.3. Los convenios interadministrativos

a) Técnicas de cooperación. Son muy variadas: participación en órganos de cooperación o en órganos consultivos de otras Administraciones; emisión de informes no preceptivos sobre asuntos propios afectados por la actuación de otra Administración; encomiendas de gestión; cesiones de bienes demaniales… Todas se basan en la voluntariedad. Cuando la cooperación no se canaliza a través de un órgano (cuyos acuerdos expresan la aceptación de las partes), la voluntad de las Administraciones se plasma en un convenio.

b) Origen de la regulación. Frente a la escasa regulación anterior, y a raíz de una moción del Tribunal de Cuentas que reclamaba un marco legal adecuado, la LRJSP regula con detalle los convenios (arts. 47 a 53). Las deficiencias detectadas eran: indefinición del objeto y de las obligaciones de cada parte; elusión de la publicidad y concurrencia cuando el convenio encubría subvenciones a terceros; traslado indiscriminado de créditos a ejercicios futuros; incumplimiento de plazos y falta de plazos de ejecución.

c) Concepto y tipos. Los convenios son acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones, sus organismos y entidades de Derecho público, las universidades públicas, entre sí o con sujetos privados, para un fin común. La LRJSP distingue, entre otros:

• convenios interadministrativos: los firmados por dos o más Administraciones, o por organismos y entidades de Derecho público que dependen de Administraciones distintas; en ellos una parte puede servirse de los medios y servicios de otra para ejercer sus competencias, propias o delegadas. Quedan fuera los que celebran entre sí las comunidades autónomas para gestionar y prestar servicios propios, que se rigen por sus estatutos;
• convenios intraadministrativos: entre organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes de una misma Administración;
• convenios con sujetos de Derecho privado.

Si un convenio interadministrativo reúne los requisitos de la encomienda de gestión, se rige por el régimen de esta. Tampoco pueden tener por objeto prestaciones propias de los contratos.

d) Naturaleza. Tienen carácter bilateral o plurilateral (no unilateral), se perfeccionan por el consentimiento de las partes y contienen compromisos concretos y jurídicamente exigibles ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Se diferencian de los protocolos generales de actuación o de intenciones, que solo expresan la voluntad de actuar con un objetivo común sin obligaciones exigibles.

e) Cautelas económicas y de procedimiento:

• deben mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar el uso conjunto de medios, contribuir a la utilidad pública y cumplir la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera;
• las aportaciones financieras de las partes no pueden superar los gastos derivados de la ejecución;
• deben acompañarse de una memoria justificativa sobre su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad y el cumplimiento de la ley (art. 50 LRJSP);
• en la AGE, se requiere además informe del servicio jurídico y la autorización del Ministerio de Hacienda en los términos legalmente previstos, así como, en determinados convenios con comunidades autónomas, la intervención del ministerio competente en política territorial;
• los convenios cuyos compromisos económicos superen 600.000 euros deben remitirse al Tribunal de Cuentas (u órgano externo de fiscalización autonómico) dentro de los tres meses siguientes a su suscripción (art. 53 LRJSP).

f) Contenido mínimo (art. 49 LRJSP):

1. sujetos firmantes y capacidad jurídica con que actúa cada uno;
2. competencia en que se fundamenta la actuación de cada Administración;
3. objeto y actuaciones de cada parte, con los compromisos asumidos;
4. obligaciones y compromisos económicos, con su distribución temporal y su imputación presupuestaria;
5. consecuencias del incumplimiento y, en su caso, criterios para determinar la posible indemnización;
6. mecanismos de seguimiento, vigilancia y control para resolver los problemas de interpretación y cumplimiento;
7. régimen de modificación (por acuerdo unánime, salvo previsión distinta);
8. plazo de vigencia, determinado y no superior a cuatro años salvo que una norma prevea uno mayor, con posible prórroga por acuerdo unánime de hasta otros cuatro años.

11.4. La conferencia de presidentes, las conferencias sectoriales y las comisiones bilaterales

La cooperación se articula también a través de órganos colegiados integrados por varias Administraciones para acordar cómo ejercen mejor sus competencias. Se clasifican así:

a) La Conferencia de Presidentes (art. 146 LRJSP). Es el máximo órgano de cooperación política entre el Estado y las comunidades autónomas. La integran el presidente del Gobierno, que la preside, y los presidentes de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla. Su función es deliberar sobre asuntos de especial relevancia para el Estado de las autonomías y adoptar acuerdos y recomendaciones. Se rige por su propio reglamento interno y se apoya en un comité preparatorio formado por un ministro y un consejero de cada comunidad y ciudad autónoma. Su reglamento vigente, aprobado por la propia Conferencia el 13 de marzo de 2022 y publicado por la Orden TER/257/2022, de 29 de marzo, prevé que se reúna al menos dos veces al año; los acuerdos se adoptan por consenso de todos los miembros presentes, siempre que asistan dos tercios de los presidentes autonómicos, mientras que para las recomendaciones basta el voto del presidente del Gobierno junto con el de dos tercios de los presidentes autonómicos que asistan, y solo obligan a quienes las respaldan. La experiencia muestra que la periodicidad prevista no se ha respetado y que la mayor parte de sus reuniones se concentraron en la pandemia.

b) Las comisiones bilaterales de cooperación (art. 153 LRJSP). Se trata de órganos estables, de ámbito general y formados solo por dos partes, que reúnen a miembros del Gobierno de la Nación y del consejo de gobierno de una comunidad o ciudad autónoma. Existen comisiones para todas las comunidades autónomas y para Ceuta y Melilla.

• Funciones: consulta y adopción de acuerdos para mejorar la coordinación en asuntos que afecten de forma singular a la comunidad. Sus decisiones adoptan la forma de acuerdos, que son de obligado cumplimiento para las dos Administraciones que los suscriben cuando así se prevea expresamente, y en tal caso exigibles ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 153.4 LRJSP).
• Prevención de conflictos ante el TC. Su función más relevante es la negociación previa a la interposición de un recurso de inconstitucionalidad. Conforme al artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, si la comisión bilateral se reúne y acuerda iniciar negociaciones para resolver las discrepancias, el plazo para recurrir se amplía de tres a nueve meses. La negociación puede terminar en un acuerdo que incluya, o no, el compromiso de modificar la ley discutida; el incumplimiento de ese acuerdo una vez transcurrido el plazo para recurrir plantea problemas que la ley no resuelve.

c) Las conferencias sectoriales (arts. 147 a 152 LRJSP). Son órganos de cooperación multilateral en un ámbito material concreto. Algunas tienen nombre propio, como el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud o el Consejo de Política Fiscal y Financiera (la más antigua, nacida de la LOFCA para articular la financiación autonómica con la Hacienda estatal). Otras son recientes y responden a necesidades nuevas, como la constituida para gestionar los fondos europeos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Para funcionar válidamente deben estar inscritas en el registro electrónico estatal de órganos e instrumentos de cooperación; hay varias decenas.

• Composición y convocatoria: el ministro competente, que las preside, y los consejeros de las comunidades y ciudades autónomas. El presidente convoca y fija el orden del día, pero está obligado a convocarlas cuando lo solicite al menos una tercera parte de sus miembros, que deben indicar los asuntos a tratar.
• Funciones: las que fijen su norma de creación y su reglamento; entre otras, informar anteproyectos normativos, planificar, intercambiar información y, sobre todo, fijar los criterios objetivos de distribución territorial de los créditos presupuestarios estatales entre comunidades y ciudades autónomas.

d) Decisiones de las conferencias sectoriales (art. 151 LRJSP). Su doble condición de órganos de cooperación y de coordinación se refleja en el tipo de decisiones:

• Acuerdos: contienen compromisos de actuación (obligaciones de dar o hacer) y son exigibles. Como regla, obligan a todos los miembros salvo a quienes votaron en contra, que pueden suscribirlos después. La abstención, por tanto, no exime del compromiso: quien pudo votar en contra y no lo hizo queda vinculado. La ley no resuelve expresamente la situación de quien no asistió a la reunión. Cuando la AGE ejerce funciones de coordinación con arreglo a su título competencial, el acuerdo vincula a todas las Administraciones de la conferencia, hayan votado en contra o no hayan asistido, y es exigible ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
• Recomendaciones: expresan la opinión de la conferencia sobre un asunto sometido a consulta; los miembros que no votaron en contra se comprometen a orientar su actuación en ese ámbito según lo recomendado, y si se apartan deben motivarlo.

12. Las relaciones de las Administraciones del Estado y comunidades autónomas con las entidades locales

12.1. La eliminación del principio de jerarquía y la limitación de los controles administrativos sobre las entidades locales

a) Del régimen tutelar al de autonomía. La legislación local de mediados del siglo XX (Ley de Régimen Local de 1950) sometía a las entidades locales a una amplia tutela estatal: recurso de alzada ante el Estado contra sus actos, aprobación definitiva por el Estado de lo tramitado por la entidad local, autorizaciones previas y suspensión de ordenanzas y acuerdos. Con la Constitución, la jerarquía desaparece de estas relaciones. Subsisten el control judicial ordinario de la actividad local y el que ejerce el Tribunal de Cuentas sobre su gestión económica, pero los controles administrativos son limitados.

b) Requisitos de los controles admisibles.

• Carta Europea de la Autonomía Local (art. 8): solo caben los controles previstos en la Constitución o en la ley; como regla, controles de legalidad; los de oportunidad solo sobre competencias delegadas o cuando estén en juego intereses supralocales; y la intensidad del control debe ser proporcionada a la importancia de los intereses que se protegen.
• Doctrina constitucional: desde la STC 4/1981, de 2 de febrero, se admiten controles de legalidad sobre el ejercicio de las competencias propias locales, que corresponden inicialmente al Estado y pueden atribuirse a las comunidades autónomas, siempre con posibilidad de control judicial. Deben ser controles concretos y puntuales, no genéricos, y referirse a supuestos en que el interés local concurra con intereses supralocales y el control verse sobre estos. La STC 14/1981, de 29 de abril, admitió la suspensión de actos locales que invadan competencias de otra Administración, pero no como técnica de defensa genérica de la legalidad en el ámbito de las competencias locales.

c) La regla general: impugnación judicial (arts. 65 y 66 LBRL). El control ordinario corresponde a los tribunales contencioso-administrativos. El Estado y las comunidades autónomas están legitimados para impugnar los actos y acuerdos locales que:

• infrinjan el ordenamiento jurídico (art. 65 LBRL);
• menoscaben sus competencias, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia local (art. 66 LBRL).

La STC 214/1989, de 21 de diciembre, aclaró que de ellos no se deriva una potestad administrativa de control: lo que reconocen es legitimación para acudir a los tribunales.

d) El requerimiento previo (art. 65 LBRL).

• Para que las Administraciones superiores conozcan la actividad local, las entidades locales deben remitirles copia o extracto de sus actos y acuerdos (art. 56 LBRL).
• Si consideran que un acto infringe el ordenamiento, pueden requerir a la entidad local, motivadamente, para que lo anule, en el plazo de quince días hábiles desde la recepción de la comunicación. El requerimiento es potestativo.
• La entidad local tiene un plazo, que no puede exceder de un mes, para atenderlo. Si no lo hace, la Administración requirente puede acudir a la vía contencioso-administrativa; si opta por no requerir, puede impugnar directamente en los plazos generales de la LJCA.
• Ni el requerimiento ni el recurso suspenden el acto, que sigue siendo ejecutivo (SSTC 213/1988 y 259/1988); solo el juez puede acordar la suspensión.
• Este requerimiento es distinto del que regula el artículo 44 LJCA para los litigios entre Administraciones, que solo se aplica cuando la legitimación no deriva de la LBRL (por ejemplo, impugnación por una entidad local de actos de otra Administración). Como los plazos son preclusivos y diferentes (quince días en la LBRL frente a dos meses en la LJCA), un requerimiento extemporáneo puede impedir el recurso posterior (STS de 26 de septiembre de 2007).

e) Suspensión por el delegado del Gobierno (art. 67 LBRL). Es un control excepcional y propiamente administrativo, reservado a actos o acuerdos locales que atenten gravemente al interés general de España:

1. el delegado del Gobierno debe requerir obligatoriamente al presidente de la corporación para que anule el acto, dentro de los diez días siguientes a su recepción;
2. el plazo que se conceda para atender el requerimiento no puede superar cinco días;
3. si no se atiende, el delegado puede suspender el acto y adoptar las medidas pertinentes para proteger el interés general;
4. debe impugnar el acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro de los diez días siguientes a la suspensión, para que el juez decida.

Alguna ley sectorial ha extendido esta técnica. El artículo 119 de la Ley de Costas, reformado en 2013 a raíz de la polémica por un hotel construido en El Algarrobico (Almería) con licencia municipal en la servidumbre de protección, permite al delegado del Gobierno, a instancia del ministerio competente y por el procedimiento del artículo 67 LBRL, suspender los actos y acuerdos locales «que afecten a la integridad del dominio público marítimo terrestre o de la servidumbre de protección» o que infrinjan de forma manifiesta el régimen de esa servidumbre.

f) Controles sustitutivos (arts. 60 y 61 LBRL). Son los controles administrativos más intensos, que no requieren intervención judicial previa, y por eso tienen carácter extraordinario:

La ley considera gestión gravemente dañosa, en particular, los acuerdos o actuaciones que den cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo. Pese a esa previsión, la única aplicación ha sido el Real Decreto 421/2006, de 7 de abril, que disolvió el Ayuntamiento de Marbella por una vulneración sistemática de la legalidad urbanística, desatención de los requerimientos autonómicos y judiciales, enajenaciones irregulares de bienes y una situación de inhabilitaciones e imputaciones penales de sus cargos. Ejemplo del artículo 60: la sustitución de una comarca por la comunidad autónoma para ejecutar una sentencia que la condenaba a pagar a una entidad privada (STS de 22 de septiembre de 1999).

g) Autorizaciones y aprobaciones. Existen también controles previos:

• la consulta popular municipal requiere acuerdo del pleno por mayoría absoluta y autorización del Gobierno de la Nación (art. 71 LBRL), y no puede versar sobre la Hacienda local;
• la ejecución en régimen de monopolio de las actividades o servicios esenciales reservados a las entidades locales (abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; transporte público de viajeros) requiere, además del acuerdo plenario, la aprobación del órgano competente de la comunidad autónoma (art. 86.2 LBRL);
• la legislación sectorial prevé otros, como la aprobación definitiva autonómica de determinados planes urbanísticos, compatible con la autonomía local (STC 159/2001, de 5 de julio).

h) La LBRL como límite del legislador autonómico. Estos controles marcan el techo de lo que puede establecer la legislación sectorial autonómica, que debe respetar el modelo básico de control de la actividad local como expresión de la autonomía local garantizada. Por ello se han declarado inconstitucionales previsiones autonómicas que permitían suspender acuerdos locales o ejercer por sustitución competencias municipales en materia urbanística al margen de ese modelo (STC 154/2015, de 9 de julio).

12.2. La tutela económico-financiera del Estado y las comunidades autónomas sobre las entidades locales

a) Significado. Es un control administrativo que ha cobrado relevancia tras la crisis de 2008 y la extensión a las entidades locales de las exigencias de estabilidad presupuestaria. Corresponde al Estado o a la comunidad autónoma, según que esta haya asumido o no la competencia en su estatuto.

• Varias comunidades la han asumido en sus estatutos (así, Andalucía, Aragón, Castilla y León, Cataluña, Galicia, Navarra o el País Vasco), de modo que la ejercen sobre las entidades locales de su territorio.
• En otras, como Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, Illes Balears, la Comunidad de Madrid o la Región de Murcia, la sigue ejerciendo el Estado a través del Ministerio de Hacienda.

b) Manifestaciones:

• Informes vinculantes: para que una entidad local ejerza competencias distintas de las propias y de las delegadas, se requieren informes necesarios y vinculantes de la Administración competente por razón de la materia (inexistencia de duplicidades) y de la que ejerza la tutela financiera (sostenibilidad financiera) (art. 7.4 LBRL).
• Informes preceptivos no vinculantes: por ejemplo, el de la Administración que ejerza la tutela financiera en la creación o supresión de municipios y la alteración de términos municipales (art. 13.1 LBRL).
• Remisión de información sobre los presupuestos y su liquidación (texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, RDLeg. 2/2004, TRLHL).
• Autorización para conceder avales, reavales u otras garantías cuando no se ajusten al principio de prudencia financiera (art. 48 bis TRLHL).
• Discrepancias con la intervención: las resueltas por el presidente de la entidad local frente a los reparos del interventor pueden elevarse al órgano de control competente de la Administración que tenga la tutela financiera (art. 218 TRLHL).
• Planes económico-financieros: la Administración tutelante aprueba y supervisa los planes que deben elaborar las entidades locales que incumplen los objetivos de estabilidad o la regla de gasto.

12.3. Los principios de colaboración, cooperación y lealtad institucional

a) Marco. Los principios del artículo 140.1 LRJSP rigen también las relaciones con las entidades locales. La LBRL, norma cabecera del ordenamiento local, los reitera (arts. 55 y siguientes) y distingue la coordinación de la cooperación por el carácter voluntario de esta; pero, siguiendo el modelo de la legislación anterior, encuadra en la lealtad institucional los deberes que la LRJSP llama de colaboración: respetar el ejercicio legítimo de las competencias ajenas, ponderar los intereses públicos implicados, facilitar información y prestar asistencia.

b) Deber de información (art. 56 LBRL). Las entidades locales deben remitir a la Administración del Estado y a la de la comunidad autónoma, en los plazos y forma reglamentarios, copia o extracto de sus actos y acuerdos. Del cumplimiento responden los presidentes y los secretarios. Es la base de los controles de los artículos 65 a 67.

c) Impacto financiero. Dentro de la lealtad institucional, la ley exige a las entidades locales valorar el impacto que el ejercicio de sus competencias pueda tener, en términos financieros y presupuestarios, sobre las demás Administraciones, en coherencia con el peso que han adquirido la estabilidad presupuestaria y la contención del gasto.

d) Técnicas de cooperación (arts. 57 y 58 LBRL):

• Convenios, como técnica preferente.
• Consorcios, con carácter subsidiario: solo cuando la cooperación no pueda formalizarse eficazmente mediante convenio y la creación de una nueva entidad, con sus propios medios, resulte más eficiente.
• Órganos de colaboración de carácter deliberante o consultivo, entre ellos las comisiones territoriales de coordinación. La STC 214/1989 admitió las comisiones integradas solo por el Estado y las entidades locales, sin las comunidades autónomas, apoyándose en el carácter bifronte del régimen local (dependiente a la vez del Estado y de las comunidades). La LRJSP extendió el modelo y hoy esas comisiones pueden integrar al Estado y las entidades locales, a la comunidad autónoma y las entidades locales, o a las tres. Pese a su nombre, sus acuerdos solo vinculan a las Administraciones que los suscriben, lo que es propio de la cooperación.
• Informes de las entidades locales en decisiones de otras Administraciones: son preceptivos, por ejemplo, para otorgar concesiones o autorizaciones sobre el dominio público estatal o autonómico en el ámbito de competencias locales. Constituyen una forma de cooperación forzosa.

12.4. El principio de coordinación

a) Límites constitucionales. Coordinar implica que la Administración coordinadora puede imponer cierta dirección a los entes locales, y por ello, al afectar a la autonomía local, está sujeta a límites sustantivos y procedimentales (STC 82/2020, de 15 de julio):

• Predeterminación: el legislador debe definir con precisión el poder de dirección que reconoce a la Administración coordinadora; de lo contrario sería esta quien fijaría el alcance de su propio poder sobre el ente coordinado.
• Proporcionalidad: el ente local debe conservar una capacidad decisoria correlativa al nivel de interés local presente en el asunto (arts. 137, 140 y 141 CE).

b) Presupuestos materiales (art. 59 LBRL). Para coordinar a las entidades locales, y en especial a las diputaciones provinciales, en el ejercicio de sus competencias, deben concurrir dos condiciones:

1. que se dé alguno de los supuestos del artículo 10.2 LBRL: actividades o servicios locales que «trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de éstas»;
2. que la coherencia de la actuación pública no pueda lograrse mediante la cooperación voluntaria o esta resulte manifiestamente inadecuada por las características de la tarea.

c) El instrumento: los planes sectoriales. La ley exige que la coordinación se haga a través de planes sectoriales que concreten, para una materia, servicio o competencia, los intereses generales o comunitarios y establezcan los objetivos y prioridades de la acción pública. Características:

• deben estar previstos por ley, como exige la Carta Europea de la Autonomía Local para cualquier incidencia en la autonomía local;
• pueden ser estatales o autonómicos, según quién sea titular de la competencia material afectada;
• en su elaboración deben participar las entidades locales afectadas (art. 58.2, al que remite el art. 59.1 LBRL); cualquier desviación respecto de los intereses locales expresados solo se justifica por la armonización de los intereses públicos en presencia;
• obligan a las entidades locales, sobre todo a las diputaciones, a planificar y prestar sus servicios de acuerdo con lo que el plan establece;
• su ejecución puede ser objeto de control por las Cortes Generales o la asamblea legislativa autonómica si la ley lo establece.

d) Exigencias a la ley sectorial (art. 59.2 LBRL). La ley que habilite la coordinación ha de concretar suficientemente sus condiciones y límites y qué controles se reservan el Parlamento estatal o el autonómico. Es una nueva manifestación de la exigencia de predeterminación.