Tema 33. Salud pública: definición y desarrollo. Programas de salud bucodental: concepto, elaboración, implantación, evaluación. Población a la que van dirigidos. Papel del higienista dental en Atención Primaria.

1. Salud pública: definición

1.1. La definición clásica de Winslow (1920)

La definición más influyente y más citada en la literatura de salud pública es la formulada en 1920 por Charles-Edward Amory Winslow, catedrático de Salud Pública de la Universidad de Yale. Según esta definición, la salud pública es la ciencia y el arte de prevenir las enfermedades, prolongar la vida y fomentar la salud y la eficiencia física y mental mediante el esfuerzo organizado de la comunidad, dirigido a sanear el medio ambiente, controlar las infecciones de la comunidad, educar a los individuos en los principios de la higiene personal, organizar servicios médicos y de enfermería para el diagnóstico precoz y el tratamiento preventivo de las enfermedades, y desarrollar una organización social que asegure a cada individuo de la comunidad un nivel de vida adecuado para el mantenimiento de la salud.

Esta definición resulta especialmente relevante para la higiene bucodental por dos motivos: primero, porque enumera ya en 1920 dos de las funciones que hoy son el núcleo del trabajo del higienista dental en salud pública —la educación sanitaria y la organización de servicios de diagnóstico precoz y tratamiento preventivo—; y segundo, porque identifica el esfuerzo organizado de la comunidad, y no solo la actuación individual del profesional sanitario sobre cada paciente, como el rasgo que distingue la salud pública de la asistencia clínica individual.

Fuente: Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) — Proyecto UAPA, "Promoción de la Salud, Salud Pública y Medicina", https://repositorio-uapa.cuaed.unam.mx/repositorio/moodle/pluginfile.php/2494/mod_resource/content/5/UAPA-Promocion-Salud-Publica-Medicina/index.html.

1.2. La definición legal española: Ley 33/2011, General de Salud Pública

En España, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, define en su artículo 1 la salud pública como "el conjunto de actividades organizadas por las Administraciones públicas, con la participación de la sociedad, para prevenir la enfermedad así como para proteger, promover y recuperar la salud de las personas, tanto en el ámbito individual como en el colectivo y mediante acciones sanitarias, sectoriales y transversales".

El propio objeto de la ley es establecer las bases para que la población alcance y mantenga el mayor nivel de salud posible a través de políticas, programas, actividades y servicios que, de forma coordinada entre las distintas Administraciones, actúen sobre los procesos y los factores que más influyen en la salud, y que prevengan la enfermedad, promuevan la salud de las personas, tanto de forma individual como colectiva, y faciliten que las personas sean parte activa en la mejora de su propia salud y la de la comunidad en la que viven.

Fuente: Boletín Oficial del Estado (BOE), Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública (BOE-A-2011-15623), artículo 1, https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-15623.

2. Salud pública: desarrollo

El concepto de salud pública ha evolucionado desde la definición de Winslow hacia un marco organizado en torno a las llamadas funciones esenciales de salud pública (FESP), un modelo impulsado conjuntamente por la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) para fortalecer los sistemas de salud, formalizado en 2002 y actualizado posteriormente en 2020. Este marco agrupa las funciones esenciales en cuatro grandes fases del ciclo de la salud pública:

1. Evaluación: vigilancia, monitorización y seguimiento del estado de salud de la población, y gestión de la investigación en salud pública.

2. Desarrollo de políticas: formulación de políticas públicas de salud y fomento de la participación de la comunidad.

3. Asignación de recursos: desarrollo de recursos humanos, garantía de acceso a medicamentos y financiación adecuada de la salud pública.

4. Acceso a los servicios: garantía del acceso equitativo a los servicios de salud, promoción de la salud, y actuación sobre los determinantes sociales de la salud.

Este desarrollo histórico —de una definición de 1920 centrada en el esfuerzo organizado de la comunidad, a un marco de funciones esenciales explícitas y evaluables— es el que permite entender, en el apartado siguiente, cómo se elabora, implanta y evalúa en la práctica un programa de salud bucodental: cada una de esas fases (evaluar la situación de partida, desarrollar una política o un programa, asignar los recursos necesarios y garantizar el acceso de la población destinataria) se corresponde con una etapa del ciclo de cualquier programa de salud.

Fuente: Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) — Proyecto UAPA, "Comprendiendo las funciones esenciales de la salud pública desde la práctica médica", https://repositorio-uapa.cuaed.unam.mx/repositorio/moodle/pluginfile.php/3222/mod_resource/content/1/UAPA-Funciones-Esenciales-Salud-Publica/index.html.

3. Programas de salud bucodental: concepto, elaboración, implantación y evaluación

3.1. Concepto

Un programa de salud bucodental es la aplicación, a un problema concreto de salud oral de una población definida, del ciclo general de cualquier programa de salud pública: parte de una evaluación de necesidades, se traduce en un conjunto organizado de actividades de promoción, prevención o asistencia, se implanta sobre un territorio y una población determinados, y se evalúa periódicamente para comprobar si está alcanzando sus objetivos. La cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud dedica, dentro del Anexo II de atención primaria, un apartado específico —el apartado 9— a la "atención a la salud bucodental", lo que confirma que la salud bucodental tiene reconocido, dentro del propio marco legal español de prestaciones sanitarias, el estatuto de programa diferenciado de salud pública y no solo de práctica clínica individual.

Fuente: Boletín Oficial del Estado (BOE), Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización (BOE-A-2006-16212), Anexo II, apartado 9 ("Atención a la salud bucodental"), https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2006-16212.

3.2. Elaboración e implantación: el ejemplo del Plan de salud bucodental del Sistema Nacional de Salud

El Ministerio de Sanidad elaboró, dentro de la cartera común de servicios, un Plan de salud bucodental que amplía progresivamente las prestaciones cubiertas por el Sistema Nacional de Salud. El plan se aprobó en junio de 2022 con 44 millones de euros, a los que siguieron dos transferencias de 68 millones (octubre de 2023 y junio de 2024), hasta sumar 180 millones de euros; en 2025 se incorporaron las personas mayores de 65 años como nuevo grupo beneficiario, y en mayo de 2026 se autorizaron 60 millones de euros adicionales.

Las prestaciones comunes para toda la población son las exploraciones clínicas, los tratamientos de urgencia, las extracciones y la detección precoz del cáncer oral. Sobre esa base común, el plan añade prestaciones específicas para determinados grupos de población (desarrolladas en el apartado 3.3), y excluye de forma expresa de la atención primaria la ortodoncia, los tratamientos puramente estéticos, los implantes dentales y los tratamientos pulpares definitivos (salvo en los casos de traumatismo).

Fuente: La Moncloa (Gobierno de España, Servicio de Prensa), "Plan de salud bucodental: ¿qué es y a quién beneficia?", 13/12/2023 (con actualización de la ampliación de mayo de 2026), https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/sanidad14/paginas/2023/131223-plan-salud-higiene-bucodental.aspx.

3.3. Población a la que van dirigidos

La ampliación de la cartera de servicios de salud bucodental no cubre por igual a toda la población, sino que gradúa las prestaciones según el grupo de edad y la situación de cada persona:

• Población infantil y adolescente, y personas de 14 años o más con discapacidad intelectual o limitaciones de movilidad: revisiones periódicas, tratamientos preventivos, obturaciones y tratamientos pulpares derivados de traumatismos.

• Mujeres embarazadas y personas con cáncer de cabeza y cuello: exploraciones clínicas, limpiezas y aplicaciones remineralizantes.

• Personas mayores de 65 años (grupo incorporado en 2025): evaluaciones periódicas, tratamientos preventivos de la caries, obturaciones, limpiezas y extracciones.

• Personas con trastornos de conducta que impiden el tratamiento convencional: protocolos de sedación o anestesia general.

En la Región de Murcia, el programa de referencia para la población infantil es el Programa de Salud Bucodental Infantil, cuyo protocolo vigente se publicó en el BORM núm. 160, de 14 de julio de 2025, y que se estudia en el tema 11 (https://www.borm.es/services/anuncio/837511/pdf). Otro ejemplo de programa autonómico que ilustra este mismo esquema de población diana por grupos de edad es el Programa de Asistencia Dental Infantil (PADI) del País Vasco, que ofrece, por capitación anual, atención bucodental integral a los menores de 7 a 15 años —revisiones, educación en higiene y dieta, sellados de fosas y fisuras, aplicación de barniz de flúor, obturaciones, tratamientos pulpares, extracciones, eliminación de sarro y atención de urgencias—, con un segundo nivel de tratamientos especiales sujetos a autorización previa (restauraciones por malformación o traumatismo, tratamientos protésicos, fluorización intensiva en pacientes de alto riesgo), y con la ortodoncia y los tratamientos conservadores de la dentición temporal excluidos salvo excepciones concretas, como la agenesia dental.

Fuente: La Moncloa (Gobierno de España, Servicio de Prensa), "Plan de salud bucodental: ¿qué es y a quién beneficia?", https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/sanidad14/paginas/2023/131223-plan-salud-higiene-bucodental.aspx; Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), "Prestación sanitaria en materia de salud bucodental para la población de 7 a 15 años", https://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1233056.

3.4. Evaluación

La evaluación es la fase del ciclo del programa que permite comprobar si las actividades implantadas están alcanzando a la población diana y están produciendo el efecto preventivo esperado, y es la que justifica, en su caso, ajustar el programa o ampliar su cobertura. El propio Plan de salud bucodental del Sistema Nacional de Salud ejemplifica este mecanismo de ajuste continuo: no se diseñó como una prestación cerrada desde el inicio, sino que, tras un primer periodo de implantación (2022-2024) centrado en población infantil y en grupos vulnerables, en 2025 se incorporó a las personas mayores de 65 años —un grupo con escasa cobertura pública y alta prevalencia de enfermedad periodontal, que había quedado fuera del diseño inicial— y en 2026 se aprobó una dotación adicional.

Fuente: La Moncloa (Gobierno de España, Servicio de Prensa), "Plan de salud bucodental: ¿qué es y a quién beneficia?", https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/sanidad14/paginas/2023/131223-plan-salud-higiene-bucodental.aspx.

4. Papel del higienista dental en Atención Primaria

Las competencias del higienista dental en España están reguladas por el artículo 11 del Real Decreto 1594/1994, de 15 de julio, que desarrolla la Ley 10/1986, de 17 de marzo, sobre odontólogos y otros profesionales relacionados con la salud dental. Ese artículo distingue tres grupos de funciones:

• Funciones de salud pública (art. 11.1): "recoger datos acerca del estado de la cavidad oral para su utilización clínica o epidemiológica"; "practicar la educación sanitaria de forma individual o colectiva, instruyendo sobre la higiene buco-dental y las medidas de control dietético necesarias para la prevención de procesos patológicos buco-dentales"; "controlar las medidas de prevención que los pacientes realicen"; y "realizar exámenes de salud buco-dental de la Comunidad". Este último apartado —el examen de salud bucodental de la comunidad, no solo del paciente individual— es el que conecta de forma más directa la función del higienista con la elaboración y la evaluación de los programas de salud bucodental descritos en el apartado anterior.

• Funciones técnico-asistenciales (art. 11.2): aplicar fluoruros tópicos en sus distintas formas; colocar y retirar hilos retractores; colocar selladores de fisuras con técnicas no invasivas; pulir las obturaciones eliminando los posibles excesos; colocar y retirar el dique de goma; y eliminar cálculos y tinciones dentales mediante detartraje y pulido.

• Límites de sus funciones (art. 11.3): el higienista dental desarrolla estas funciones como ayudante y colaborador de los facultativos médicos y odontólogos, quedando excluidas de sus funciones la prescripción de prótesis o tratamientos, la dosificación de medicamentos, la extensión de recetas, la aplicación de anestésicos y la realización de procedimientos operatorios o restauradores.

Esta doble naturaleza —un primer bloque de funciones (apartado 11.1) orientado a la comunidad y no a un paciente individual, propio de la salud pública y de la atención primaria, y un segundo bloque (apartado 11.2) de funciones clínicas que el higienista realiza siempre bajo la supervisión y la indicación de un facultativo— es la que define el papel del higienista dental dentro de los equipos de Atención Primaria: es quien habitualmente ejecuta, sobre el terreno, las actividades de recogida de datos, educación sanitaria y prevención específica (flúor, selladores) en las que se concretan los programas de salud bucodental descritos en el apartado anterior, siempre dentro de los límites que marca el apartado 11.3.

Fuente: Boletín Oficial del Estado (BOE), Real Decreto 1594/1994, de 15 de julio, por el que se desarrolla lo previsto en la Ley 10/1986, de 17 de marzo, sobre odontólogos y otros profesionales relacionados con la salud dental (BOE-A-1994-20039), artículo 11, https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1994-20039.