Tema 23: Los documentos administrativos

El documento administrativo es el soporte en el que se materializan los actos de la Administración Pública, la actividad administrativa y los procedimientos en que se manifiesta. El Manual de documentos administrativos del Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP, 1994) lo define como «todo escrito o documento producido o recibido en el ejercicio de actividades propias de cada órgano de la Administración».

Los documentos administrativos cumplen dos funciones esenciales:

Función de constancia: el documento fija de forma permanente el acto o hecho administrativo y permite acreditarlo en el tiempo. Garantiza la prueba de que el acto se produjo, de su contenido y de sus efectos jurídicos. Esta función está directamente vinculada al principio de eficacia y a la seguridad jurídica.

Función de comunicación: el documento sirve de vehículo de transmisión de la voluntad, decisiones o información de la Administración hacia los ciudadanos, otras Administraciones u otros órganos. A través de esta función el acto administrativo adquiere eficacia frente a sus destinatarios.

Ambas funciones pueden concurrir en un mismo documento o ser predominante una de ellas según el tipo documental.

El Manual de documentos administrativos (MAP) clasifica los documentos administrativos según la naturaleza de la declaración que contienen y la fase del procedimiento en que se generan. Se distinguen cuatro grandes categorías:

1. Documentos de decisión: contienen una declaración de voluntad de un órgano administrativo sobre materias de su competencia. Incluyen la resolución y el acuerdo.

2. Documentos de transmisión: contienen una declaración de conocimiento o voluntad cuya finalidad es comunicar un acto, decisión o información a otras personas u órganos. Incluyen la notificación, la publicación, el oficio y la nota interior.

3. Documentos de constancia: contienen una declaración de conocimiento de un órgano administrativo cuyo fin es la acreditación de actos, hechos o efectos jurídicos. Incluyen el acta, el certificado y la certificación de acto presunto.

4. Documentos de juicio: contienen una declaración de juicio de un órgano, persona o entidad, sobre materias de hecho o de derecho que son objeto de un procedimiento administrativo. Incluyen el informe.

Esta clasificación cuádruple es la doctrina canónica aceptada para las oposiciones a cuerpos administrativos del Estado.

Los documentos de decisión son aquellos que expresan la voluntad de la Administración tras la tramitación de un procedimiento.

La resolución es el documento que contiene la decisión final de un procedimiento administrativo. Pone fin al procedimiento, resuelve la cuestión planteada y produce efectos jurídicos directos sobre los ciudadanos o sobre la propia Administración. Debe ser motivada cuando afecte a derechos e intereses legítimos. La resolución es el acto administrativo por excelencia.

El acuerdo es el documento que recoge una decisión adoptada por un órgano colegiado o por el órgano competente a lo largo de la tramitación del procedimiento (no en su resolución final), es decir, en la fase de instrucción o durante la ejecución. Ejemplos: acuerdo de inicio de procedimiento, acuerdo de suspensión, acuerdo de adopción de medidas cautelares.

Diferencia clave: la resolución cierra el procedimiento; el acuerdo se adopta durante su tramitación o por órganos colegiados. Ambos son documentos de decisión porque expresan la voluntad del órgano administrativo.

Los documentos de transmisión tienen como finalidad comunicar actos, resoluciones o información.

La notificación es el acto por el que la Administración pone en conocimiento del interesado el contenido de una resolución o acto administrativo que le afecta. Es condición de eficacia del acto notificado: el acto existe desde que se dicta, pero solo produce efectos frente al interesado desde su notificación. Debe contener el texto íntegro del acto, la indicación de si es o no definitivo en vía administrativa, los recursos procedentes, el órgano ante el que interponerlos y el plazo.

La publicación sustituye o complementa a la notificación cuando los destinatarios son indeterminados o cuando así lo establece la ley. Se realiza en el Boletín Oficial del Estado, diarios oficiales autonómicos o tablones de anuncios.

El oficio es el documento de comunicación entre órganos de distintos ministerios, Administraciones u organismos. Constituye el canal de comunicación formal externa entre unidades administrativas independientes.

La nota interior es el documento de comunicación interna entre unidades u órganos dependientes de un mismo órgano superior. Sustituye al oficio en el ámbito interno y tiene un carácter más informal.

Los documentos de constancia tienen como fin acreditar hechos, actos o circunstancias.

El acta es el documento que acredita hechos, circunstancias, juicios o acuerdos producidos en una reunión, visita de inspección, u otro acto cuya constancia sea necesaria. Las actas de sesión de órganos colegiados recogen los asistentes, el orden del día, los debates y los acuerdos adoptados. El acta se aprueba en la sesión siguiente o en la misma sesión.

El certificado es el documento que acredita hechos o situaciones de carácter administrativo que constan en los registros o archivos del órgano emisor. Lo expide el secretario o funcionario competente a petición del interesado o de oficio. A diferencia del acta, el certificado es un documento singular dirigido a una persona concreta para acreditar ante terceros una situación administrativa.

La certificación de acto presunto es el documento que acredita que la Administración no ha resuelto expresamente una solicitud en el plazo legalmente establecido y que, en consecuencia, se ha producido el silencio administrativo. El interesado puede exigir a la Administración que expida esta certificación para acreditar ante terceros el efecto producido por el silencio. La Administración dispone de 15 días para expedirla desde que le es solicitada.

Los documentos de juicio contienen una declaración de conocimiento o de opinión técnica o jurídica sobre un asunto sometido a procedimiento.

El informe es el documento en el que un órgano, persona o entidad expresa su opinión o dictamen sobre un asunto, con base en sus conocimientos técnicos, jurídicos o de otra naturaleza. El informe no decide ni resuelve por sí mismo; sirve de fundamento o apoyo para la toma de decisiones del órgano competente.

Los informes se clasifican según su obligatoriedad:

• Preceptivos: aquellos cuya solicitud es obligatoria para el órgano instructor, aunque no vinculan su decisión. La omisión de un informe preceptivo puede ser causa de nulidad o anulabilidad del acto.
• Facultativos: aquellos que el órgano puede solicitar o no a su discreción.
• Vinculantes: aquellos que, además de preceptivos, obligan al órgano a resolver en el sentido indicado por el informe.

Los informes son elaborados normalmente por los servicios jurídicos, técnicos o de asesoramiento (Abogacía del Estado, Consejo de Estado, órganos consultivos autonómicos). También puede elaborar informes el propio órgano instructor.

Los documentos administrativos presentan una serie de características que los distinguen de otros documentos:

Producción orgánica: son producidos por órganos de la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones, o por particulares como parte de un procedimiento administrativo.

Soporte en el procedimiento: cada tipo documental tiene un lugar específico en las fases del procedimiento administrativo (iniciación, instrucción, resolución, notificación/publicación).

Regulación normativa: su estructura, contenido mínimo y régimen jurídico están determinados por las normas de procedimiento administrativo (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común) y por las normas de normalización documental de cada Administración.

Eficacia jurídica condicionada: muchos documentos solo producen efectos jurídicos a partir de su notificación o publicación (en el caso de actos que afectan a derechos de los interesados).

Autenticidad y fe pública: los documentos administrativos gozan de presunción de autenticidad. La firma del órgano competente y, en su caso, el sello oficial son requisitos formales que les atribuyen valor probatorio.

Estructura formal estandarizada: la normalización documental facilita la comprensión, la tramitación y el archivo de los documentos.