El presupuesto de la Comunidad Autónoma de La Rioja: Concepto y estructura. Los créditos presupuestarios: características. Las modificaciones presupuestarias: transferencias, generaciones, créditos ampliables, habilitaciones, créditos extraordinarios, suplementos de crédito e incorporaciones.
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Ley 11/2013, de 21 de octubre, de Hacienda Pública de La Rioja (2013)
Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los órganos y entidades sujetos a presupuesto limitativo, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados.
Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley. A estos efectos se atenderá a los niveles de especificación tal y como se regulan en esta ley.
Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta ley.
Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto solo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en relación con la imputación a estos créditos de las obligaciones procedentes de ejercicios cerrados previstas en el artículo 35 de esta ley.
Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido en relación con las modificaciones de crédito por incorporación de remanentes de crédito en esta ley.
La estructura de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja y de sus anexos se determinará, de acuerdo con lo establecido en esta ley, por la consejería con competencias en materia de hacienda, teniendo en cuenta la organización del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos y las finalidades y objetivos que se pretendan conseguir.
Los estados de gastos de los presupuestos de los entes sujetos a presupuestos limitativos se estructurarán de acuerdo con las siguientes clasificaciones:
a) La clasificación orgánica, que agrupará por secciones presupuestarias los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto.
b) La clasificación funcional o por programas, que permitirá agrupar los créditos conforme a los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. Constará de tres niveles: el primero relativo al grupo de función, el segundo a la función y el tercero a la subfunción. Esta clasificación podrá ampliarse en uno o dos niveles, relativos al programa y subprograma, respectivamente.
c) La clasificación económica, que agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el fondo de contingencia de ejecución presupuestaria regulado en el artículo 50 de esta ley. En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán los de personal, gastos corrientes en bienes y servicios, gastos financieros y transferencias corrientes. En las operaciones de capital se distinguirán los créditos para inversiones reales y los destinados a transferencias de capital. En los créditos para operaciones financieras se distinguirán activos y pasivos financieros. Los capítulos se desglosarán en artículos y estos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales.
En los ingresos de capital se distinguirán: enajenación de inversiones reales y transferencias de capital.
En las operaciones financieras se distinguirán: activos financieros y pasivos financieros.
Los capítulos se desglosarán en artículos y estos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
En los presupuestos de los órganos con dotaciones diferenciadas en los presupuestos de la Administración General y de los organismos autónomos, los créditos se especificarán según su clasificación orgánica, funcional y económica, respectivamente, a nivel de servicio o centro presupuestario, programa de gasto y concepto presupuestario.
No obstante, se especificarán al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificación económica los siguientes créditos:
a) Los destinados a atenciones protocolarias y representativas.
b) Los que establezcan transferencias y subvenciones nominativas.
c) Los créditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio.
d) Los declarados ampliables conforme a lo establecido en esta ley.
e) Los que, en su caso, se establezcan en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio.
Igualmente, las leyes anuales de presupuestos podrán establecer otras excepciones a la regla general de especificación que, atendiendo a la política presupuestaria a desarrollar durante cada ejercicio, sean oportunas para una adecuada determinación de los niveles de vinculación de los créditos.
Podrán tener la consideración de créditos limitativos y vinculantes los proyectos o subproyectos de gasto que de forma expresa se recojan en la Ley de Presupuestos.
El titular de la consejería con competencias en materia de hacienda podrá declarar no disponibles los créditos correspondientes a los entes sujetos a presupuesto limitativo que, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales se consideren incluidos en el Sector Administraciones Públicas, Subsector Comunidades Autónomas, con el fin de cumplir con el objetivo de estabilidad presupuestaria y, en su caso, para maximizar el cumplimiento de la programación presupuestaria prevista y optimizar la utilización de los recursos.
Iniciada la tramitación de la no disponibilidad se practicarán las retenciones en los créditos correspondientes. Una vez practicadas las retenciones, y con carácter previo a la adopción de la resolución, se dará traslado a las consejerías cuyos créditos se hayan visto afectados, con el fin de que realicen las observaciones que estimen procedentes.
Cuando existan necesidades de gasto inaplazables, el titular de la consejería con competencias en materia de hacienda, si estima que concurren estas circunstancias, podrá dictar resolución:
a) Por la que se liberen los créditos retenidos para financiar expedientes de modificaciones presupuestarias mediante transferencias de créditos.
b) Por la que se cancele total o parcialmente la indisponibilidad declarada.
El titular de la consejería con competencias en materia de hacienda podrá declarar no disponibles las transferencias corrientes o de capital destinadas tanto a las entidades integrantes del sector público autonómico como a aquellas que, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, se consideren incluidas en el Sector Administraciones Públicas, Subsector Comunidades Autónomas, cuando, como consecuencia de la existencia de suficientes disponibilidades líquidas en su tesorería, pudieran resultar innecesarias para el ejercicio de su actividad presupuestada.
Asimismo, dicho órgano podrá requerir el ingreso en el tesoro de la totalidad o parte de dichas disponibilidades líquidas cuando pudieran no ser necesarias para financiar el ejercicio de la actividad indicada. Cuando en la entidad afectada exista un órgano colegiado de administración y este esté compuesto por los miembros del Consejo de Gobierno, el ingreso habrá de ser previamente acordado por dicho órgano.
El presupuesto de la Comunidad Autónoma incluirá un capítulo bajo la rúbrica «Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria», por importe máximo del 2% del total de gastos para operaciones no financieras, destinado únicamente a financiar, cuando proceda, ampliaciones de créditos, créditos extraordinarios y suplementos de crédito e incorporaciones de crédito. Las necesidades a financiar con estas operaciones han de ser inaplazables, no previstas en el presupuesto aprobado y que puedan presentarse durante el ejercicio.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, en ningún caso podrá utilizarse el fondo de contingencia para financiar modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración que carezcan de cobertura presupuestaria, así como las que hayan sido objeto del procedimiento regulado en el artículo 146 de la presente ley.
Las limitaciones previstas en los apartados anteriores no serán aplicables a las modificaciones de crédito relativas al pago de la Deuda Pública, así como a las que no reduzcan la capacidad de financiación de la Comunidad Autónoma de La Rioja en el ejercicio, computadas en la forma establecida en el artículo 27 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
La aplicación del Fondo de contingencia se aprobará por el Consejo de Gobierno, previamente a la autorización de las respectivas modificaciones de crédito. La consejería con competencias en materia de hacienda remitirá al Parlamento de La Rioja un informe trimestral acerca de la utilización del Fondo de contingencia.
La determinación del límite máximo de gasto se realizará en coherencia con el marco presupuestario a medio plazo elaborado de acuerdo con las previsiones contenidas en el capítulo II de este título.
a) Las directrices para la distribución del gasto, con el límite aprobado por el Consejo de Gobierno según lo recogido en el apartado anterior, se establecerán por el titular de la consejería con competencias en materia de hacienda, teniendo en cuenta los criterios de elaboración de las asignaciones presupuestarias, las prioridades de las políticas de gastos y las limitaciones que deban respetarse.
b) Las consejerías y los demás órganos con dotaciones diferenciadas en los presupuestos remitirán al titular de la consejería con competencias en materia de hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido.
Del mismo modo, le remitirán las propuestas de ingresos y gastos de cada uno de los organismos autónomos y otros entes públicos a ellas adscritas, así como las propuestas de presupuestos acompañadas de la documentación a que se refiere el artículo 78 de esta ley.
c) Las propuestas de presupuesto de gastos se acompañarán, para cada programa de gasto, de su correspondiente memoria de objetivos anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo, dentro de los límites que resulten alcanzables con las dotaciones previstas para cada uno de los programas.
El presupuesto de gastos de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja será elaborado por la consejería con competencias en materia de hacienda de forma que se ajuste a la previsión de ingresos, a la distribución de recursos de la programación presupuestaria prevista en el artículo 38 de esta ley y al cumplimiento de los objetivos establecidos por el Consejo de Gobierno para cada ejercicio.
Corresponderá a la consejería con competencias en materia de hacienda elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación el Anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
El Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja, integrado por el articulado, con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, será remitido al Parlamento antes del último trimestre del año de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, del Estatuto de Autonomía de La Rioja, a través de la consejería competente en materia de hacienda.
Al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja se acompañará la siguiente documentación complementaria:
a) Las memorias descriptivas de los programas de gasto anuales.
b) El desarrollo económico de los créditos por programas de gasto y centros gestores, con sus resúmenes.
c) Los proyectos de gasto y de inversión pública de carácter plurianual que, en su caso, podrán recoger una clasificación territorial.
d) La liquidación de los presupuestos del ejercicio anterior y un estado de ejecución del vigente ejercicio al mes anterior a la presentación del proyecto de presupuestos al Parlamento.
e) El estado consolidado de los presupuestos.
f) Un informe económico-financiero, con referencia expresa al cumplimiento de los límites de endeudamiento y déficit previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
g) Los créditos de gastos plurianuales comprometidos.
h) Los anexos de personal.
i) Una memoria del presupuesto de gastos fiscales.
j) Cualquier otra información que el Gobierno estime conveniente.
Si la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de La Rioja no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación en el «Boletín Oficial de La Rioja» de los nuevos.
La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que finalicen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo.
La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total o parcial que se determine, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse.
El Consejo de Gobierno, a propuesta del titular de la consejería con competencias en materia de hacienda, establecerá los criterios de la prórroga teniendo en cuenta lo recogido en los apartados anteriores.
a) Transferencias de crédito.
b) Generaciones de crédito.
c) Créditos ampliables.
d) Habilitaciones.
e) Créditos extraordinarios y suplementos de crédito.
f) Incorporaciones de crédito.
a) No minorarán créditos extraordinarios o créditos que se hayan suplementado o ampliado en el ejercicio.
b) No minorarán créditos de las transferencias y subvenciones nominativas.
c) Las que adicionalmente se establezcan en las leyes anuales de presupuestos.
Las anteriores restricciones no afectarán a las transferencias de crédito que hayan de realizarse como consecuencia de reorganizaciones administrativas o derivadas de los traspasos de competencias; las que se deriven de convenios o acuerdos con otras administraciones públicas y resto de entes integrantes del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja y las que afecten a gastos de personal.
En ningún caso las transferencias podrán crear créditos destinados a transferencias y subvenciones nominativas salvo que estas deriven de norma con rango de ley o se trate de transferencias y subvenciones o aportaciones a otros entes del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja y a otras administraciones públicas.
Las generaciones son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial.
Podrán dar lugar a generaciones de créditos las siguientes operaciones:
a) Aportaciones o compromisos firmes de aportación de personas naturales o jurídicas a entes integrantes de la Comunidad Autónoma de La Rioja con presupuesto limitativo, para financiar conjuntamente gastos que por su naturaleza estén comprendidos en los fines u objetivos asignados a los mismos.
Se entenderá compromiso firme de aportación el acto por el que cualesquiera entes o personas, públicas o privadas, se obligan, mediante norma, programa, conferencia sectorial, acuerdo o concierto con la Comunidad Autónoma de La Rioja, sus organismos o instituciones, a financiar, total o parcialmente, un gasto determinado, de forma pura o condicionada, de tal forma que, cumplidas por la Comunidad Autónoma, sus organismos o instituciones las obligaciones que, en su caso, hubiesen asumido en el correspondiente documento, el compromiso de ingreso dará lugar a un derecho de cobro exigible dentro del ejercicio presupuestario en que se pretende generar el crédito.
b) Ventas de bienes y prestación de servicios.
c) Enajenaciones de inmovilizado.
d) Reembolsos de préstamos.
e) Ingresos legalmente afectados a la realización de actuaciones determinadas.
f) Ingresos por reintegros de pagos indebidos realizados con cargo a créditos del presupuesto corriente.
g) Los mayores ingresos por conceptos respecto de la estimación inicial prevista en el estado de ingresos. No obstante, la ley de presupuestos de cada ejercicio podrá limitar los conceptos sujetos a esta condición.
a) El reconocimiento del derecho o la existencia formal del compromiso firme de aportación en el supuesto establecido en el párrafo a) del apartado 2 de este artículo.
b) Cuando se hayan efectuado los correspondientes ingresos, en el resto de los supuestos.
En los supuestos establecidos en las letras a) y g) del apartado 2 de este artículo, las generaciones de crédito únicamente podrán realizarse en los créditos que se consideren adecuados para la realización de tales gastos, no pudiendo ser destinados a atenciones distintas a aquellas para las que se obtiene y pudiéndose generar el crédito en distinto ejercicio a aquel en que se reconoce el derecho o la existencia formal del compromiso firme de aportación con cargo al remanente líquido de tesorería afectado.
Cuando los ingresos provengan de la venta de bienes o prestaciones de servicios, las generaciones se efectuarán únicamente en aquellos créditos destinados a cubrir gastos de la misma naturaleza que los que se originaron por la adquisición o producción de los bienes enajenados o por la prestación del servicio.
Cuando la enajenación se refiera a bienes inmuebles o activos financieros, la generación únicamente podrá realizarse en los créditos correspondientes a operaciones de capital.
No obstante lo establecido en el párrafo anterior, los ingresos derivados de la enajenación de bienes inmuebles o activos financieros procedentes de herencias, legados o donaciones podrán generar crédito para gastos corrientes.
Los ingresos procedentes de reembolso de préstamos únicamente podrán dar lugar a generaciones en aquellos créditos destinados a la concesión de nuevos préstamos.
Con carácter excepcional podrán generar crédito en el presupuesto del ejercicio los ingresos realizados en el último trimestre del ejercicio anterior con cargo al remanente líquido de tesorería afectado.
Asimismo, tendrán la condición de ampliables los créditos destinados a satisfacer obligaciones derivadas de los pasivos financieros de los Presupuestos Generales de la Administración General y sus organismos autónomos, tanto por intereses y amortizaciones del principal como por gastos derivados de las operaciones de emisión, conversión, canje o amortización de los mismos.
La financiación de las ampliaciones de crédito en el presupuesto de los organismos autónomos podrá realizarse adicionalmente con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior que no haya sido aplicada en el presupuesto del organismo o con mayores ingresos sobre los previstos inicialmente.
En el caso de que la financiación propuesta para la modificación del presupuesto del organismo haga necesaria la modificación del presupuesto de gastos de la Administración General, ambas modificaciones se acordarán mediante el procedimiento que le sea de aplicación a la Administración General.
Las habilitaciones de crédito son modificaciones que incrementan el presupuesto como consecuencia del traspaso de competencias o por reorganizaciones internas dentro del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Se podrán habilitar los créditos en función de los créditos autorizados en los decretos de transferencia o por reorganizaciones internas cuando se realice la asunción material de los correspondientes servicios.
a) Si la necesidad surgiera en operaciones no financieras del presupuesto, el crédito extraordinario o suplementario se financiará mediante baja en créditos no financieros que se consideren adecuados o, en su caso, mediante endeudamiento.
b) Si la necesidad surgiera en operaciones financieras del presupuesto, se financiará con endeudamiento o con baja en otros créditos de la misma naturaleza.
La consejería con competencias en materia de hacienda propondrá al Consejo de Gobierno la remisión de un proyecto de ley al Parlamento, previo informe de la dirección general con competencias en materia de presupuestos, cuando se trate de créditos extraordinarios y suplementarios para atender obligaciones de ejercicios anteriores u obligaciones del propio ejercicio si se financian con endeudamiento. El proyecto de ley deberá ser informado por el Consejo Consultivo.
El titular de la consejería con competencias en materia de hacienda autorizará los créditos extraordinarios y suplementos de crédito para atender obligaciones de ejercicios anteriores u obligaciones del ejercicio corriente cuando se financien con el Fondo de contingencia.
De conformidad con lo previsto en el artículo 42 de esta ley, se podrán incorporar a los correspondientes créditos de un ejercicio los remanentes de crédito del ejercicio anterior, en los siguientes casos:
a) Cuando así lo disponga una norma de rango legal.
b) Los procedentes de las generaciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 56 de esta ley, en sus letras a) y e).
c) Los derivados de retenciones efectuadas para la financiación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito cuando haya sido anticipado su pago de acuerdo con el procedimiento previsto en esta ley y las leyes de concesión hayan quedado pendientes de aprobación por el Parlamento al final del ejercicio presupuestario.
d) Los que resulten de créditos extraordinarios y suplementos de crédito que hayan sido concedidos mediante norma con rango de ley en el último mes del ejercicio presupuestario anterior.
Las incorporaciones de crédito que afecten al presupuesto de la Administración general se podrán financiar mediante el Fondo de Contingencia o mediante la baja en otros créditos de operaciones no financieras. Los remanentes procedentes de las generaciones de crédito a que se refiere el artículo 56, apartado 2, en sus letras a), e) y g), podrán financiarse con cargo al remanente de tesorería afectado positivo.
a) Cuando, una vez iniciada la tramitación de los expedientes de concesión de créditos extraordinarios o de suplementos de crédito, hubiera informado la consejería con competencias en materia de hacienda.
b) Cuando se hubiera promulgado una ley por la que se establezcan obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de crédito extraordinario o suplemento de crédito.
Si el crédito extraordinario o el suplemento de crédito a conceder en el presupuesto de la Administración General se destinase a financiar necesidades planteadas en el presupuesto de los organismos autónomos, la concesión del anticipo de tesorería comportará la autorización para atender en el organismo el pago de las mencionadas necesidades mediante operaciones de tesorería.
Si el Parlamento no aprobase el proyecto de ley de concesión de crédito extraordinario o del suplemento de crédito, el Consejo de Gobierno, a propuesta de la consejería con competencias en materia de hacienda, dispondrá la cancelación del anticipo de tesorería con cargo a los créditos de la respectiva consejería u organismo autónomo, en su caso, cuya minoración ocasione menos trastornos para el servicio público.
a) Autorizar las transferencias de créditos entre distintas funciones presupuestarias, excepto si afectan únicamente a créditos de personal o se derivan de procesos de reorganización administrativa.
b) Autorizar las transferencias de créditos que afecten a alguno de los proyectos vinculantes definidos en la ley anual de presupuestos excepto si afectan únicamente a créditos de personal o se derivan de procesos de reorganización administrativa.
c) Autorizar las modificaciones que en su caso determine la ley anual de presupuestos.
Corresponde al titular de la consejería con competencias en materia de hacienda autorizar las restantes modificaciones presupuestarias.
En las modificaciones presupuestarias en que se acumulen varios expedientes que, individualmente considerados, sean competencia de distintos órganos, serán autorizadas por el órgano de mayor rango de los que resulten competentes.
La competencia para efectuar las modificaciones presupuestarias recogidas en esta ley o en las leyes de presupuestos anuales implica la facultad de creación de los conceptos o subconceptos pertinentes.
Los presidentes de los órganos de la Comunidad Autónoma de La Rioja con secciones diferenciadas en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja, tendrán las competencias establecidas en este artículo en relación con las modificaciones presupuestarias del presupuesto de gastos respectivo, sin perjuicio del principio de autonomía presupuestaria del Parlamento. En el caso de los presidentes de los órganos estatutarios no será de aplicación la limitación contenida en el párrafo a) del apartado 1 de este artículo respecto del incremento de los gastos de personal.
La propuesta de modificación presupuestaria se elevará al órgano competente previa propuesta de la dirección general competente en materia de presupuestos, que se elaborará, en su caso, a la vista de las propuestas realizadas por las consejerías afectadas.
Los expedientes de modificación serán objeto de informe por parte de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
La consejería con competencias en materia de hacienda remitirá trimestralmente al Parlamento relación de las modificaciones aprobadas.
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