El presupuesto: concepto y principios presupuestarios. Ciclo presupuestario. Presupuesto por programas: Concepto y objetivos. Programación. Presupuestación y control. El presupuesto en base cero.
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Ley 11/2013, de 21 de octubre, de Hacienda Pública de La Rioja (2013)
Esta ley tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero y de contabilidad, así como la intervención y el control financiero del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, las especialidades del régimen jurídico en materia de subvenciones y el Tribunal Económico-Administrativo de La Rioja.
La Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, o Hacienda Pública Autonómica, está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja y a sus organismos públicos.
La Hacienda Pública Autonómica se rige por los principios de autonomía financiera, estabilidad presupuestaria, suficiencia económica y financiera, eficiencia en la asignación y utilización de recursos, transparencia, responsabilidad, coordinación administrativa, lealtad institucional, solidaridad territorial y control.
La Hacienda Pública Autonómica, en el ámbito de sus competencias, gozará de las mismas prerrogativas y beneficios fiscales que la ley establece para el Estado.
Las cuentas de la Hacienda Pública Autonómica se someterán al control del Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de las competencias del Parlamento de La Rioja.
Los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja estarán integrados por:
a) Los presupuestos de los órganos estatutarios.
b) Los presupuestos de la Administración General de la Comunidad Autónoma.
c) Los presupuestos de los organismos autónomos.
d) Los presupuestos de los restantes entes que integran el sector público administrativo.
e) Los presupuestos de operaciones corrientes, los de operaciones de capital, y las operaciones financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional.
f) Los presupuestos que integran los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el periodo del que deriven.
b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos.
No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente en el momento de la expedición de las órdenes de pago, las obligaciones que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja así como las que tengan su origen en resoluciones judiciales.
El titular de la consejería con competencias en materia de hacienda podrá autorizar la imputación a créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gastos adquiridos de conformidad con el ordenamiento jurídico y para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia. La imputación se realizará a iniciativa del titular de la consejería o de cualquiera de los entes que integran el sector público administrativo, atendiendo al ámbito funcional en que se haya generado la obligación.
En el caso de obligaciones de ejercicios anteriores que fuera necesario imputar a presupuesto y no se hallen comprendidas en los supuestos previstos en los apartados anteriores, la imputación requerirá autorización expresa del Consejo de Gobierno.
En todo caso, la imputación al ejercicio de obligaciones de ejercicios anteriores dejará constancia en el expediente de las causas por las que no se procedió a la imputación a presupuesto en el ejercicio en que se generó la obligación.
La política presupuestaria en el ámbito del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, así como en lo relativo a los entes a que se refiere el apartado 5 del artículo 4 de esta ley, se sujetará a los siguientes principios rectores:
a) Principio de estabilidad presupuestaria, que regirá en la elaboración, aprobación, ejecución y liquidación de los presupuestos, de tal manera que estos se ajusten a la situación de equilibrio o superávit computada en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. En relación con los entes sujetos a presupuesto estimativo, se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero.
El principio de estabilidad se extenderá igualmente a las actuaciones relativas a la elaboración y aprobación de disposiciones legales y reglamentarias, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos que componen el sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
b) Principio de sostenibilidad financiera. Las actuaciones de los entes que integran el sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja se sujetarán al principio de sostenibilidad financiera, entendido como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública, conforme a lo establecido en esta ley y en la normativa europea.
c) Principio de plurianualidad. Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica y a los objetivos de política económica, compatible con el principio de anualidad.
d) Principio de transparencia.
Los presupuestos de los entes que integran el sector público deberán contener información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, los objetivos que se pretenden alcanzar, así como el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera.
Además de cumplir con lo dispuesto en la normativa básica del Estado, serán objeto de publicación en el Portal de la Transparencia del Gobierno de La Rioja los supuestos previstos en los artículos 24, 51, 58, 106, 125, 126 y 183 de esta ley y los que disponga la normativa autonómica sobre transparencia.
e) Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. La programación de la actividad económico-financiera del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja tendrá como finalidad la identificación de objetivos y el control de la gestión de los resultados de acuerdo con las políticas de gasto establecidas por el Consejo de Gobierno y en función de los recursos disponibles.
La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, la economía, la objetividad y la calidad en la prestación de los servicios a los ciudadanos, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora continua de la gestión del sector público.
f) Principio de responsabilidad. Los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público serán responsables de la consecución de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos.
g) Principio de lealtad institucional. La Administración General y los entes integrantes del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en el ejercicio de sus competencias, deberán:
Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se refiere esta ley, pudieran provocar en el resto de administraciones públicas.
Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada administración pública tenga atribuidas.
Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras administraciones públicas.
Facilitar al resto de administraciones públicas la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias y, en particular, la que se derive del cumplimiento de las obligaciones de suministro de información y transparencia en el marco de esta ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias.
Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que el resto de administraciones públicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
La gestión presupuestaria del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja está sometida a los siguientes principios:
a) Principio de anualidad. La gestión presupuestaria del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por el Parlamento y enmarcado en los límites de un marco plurianual.
b) Principio de especificidad. Los créditos presupuestarios de los entes y organismos integrantes del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja se destinarán, exclusivamente, a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja o por las modificaciones realizadas conforme a esta ley.
El carácter limitativo y vinculante de los créditos señalados en el párrafo anterior será el correspondiente al nivel de especificación con que los mismos aparezcan en esta ley o, en su caso, la que se determine en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales.
c) Principio de no afectación. Los recursos del sector público definidos en el apartado anterior se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados.
d) Principio de no compensación. Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso.
Se exceptúan de este principio las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por el tribunal o autoridad competentes y las previstas en la normativa reguladora de dichos ingresos, el reembolso del coste de las garantías aportadas por los administrados para obtener la suspensión cautelar del pago de los ingresos presupuestarios, en cuanto adquiera firmeza la declaración de su improcedencia, y las participaciones en la recaudación de los tributos cuando así esté previsto legalmente.
A estos efectos se entenderá por importe íntegro el resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean procedentes.
Los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja se ajustarán al marco presupuestario a medio plazo.
El marco presupuestario a medio plazo abarcará un periodo mínimo de tres años y contendrá, entre otros parámetros:
a) Los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública fijados para la Comunidad Autónoma de La Rioja.
b) Las proyecciones de las principales partidas de ingresos y gastos, teniendo en cuenta tanto su evolución tendencial, basada en políticas no sujetas a modificaciones, como el impacto de las medidas previstas para el periodo considerado.
c) Los principales supuestos en los que se basan dichas proyecciones de ingresos y gastos.
El marco presupuestario a medio plazo será elaborado por la consejería con competencias en materia de hacienda, atendiendo a la documentación remitida por cada centro gestor y a los datos que obren en poder de la propia consejería y será aprobado por el Consejo de Gobierno con anterioridad a la elaboración y aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja para cada año.
El marco presupuestario a medio plazo asignará los recursos disponibles de conformidad con las prioridades establecidas para la realización de las distintas políticas de gasto, teniendo en cuenta en todo caso las obligaciones derivadas de la actividad del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja que tengan su vencimiento en el periodo a considerar y los compromisos de gasto existentes en el momento de su elaboración que puedan generar obligaciones con vencimiento en el periodo que comprenda.
En la elaboración del marco presupuestario a medio plazo se tendrán en cuenta los gastos de ejercicios futuros ya comprometidos de acuerdo con los criterios señalados en esta ley.
Una vez fijado el marco presupuestario a medio plazo, los programas de acción de gobierno y otros planes sectoriales deberán adecuar su contenido a dicho marco.
Podrán autorizarse y comprometerse gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que no superen los límites y anualidades fijados en el apartado siguiente.
El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro. El gasto que se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial a que corresponda la operación los siguientes porcentajes:
En el ejercicio inmediato siguiente, el 70%.
En el segundo ejercicio, el 60%.
Y en los ejercicios tercero y cuarto, el 50%.
Las retenciones previstas en la normativa de contratación para los contratos de obra de carácter plurianual computarán dentro de los porcentajes establecidos en este artículo.
a) La carga financiera de la Deuda.
b) Los arrendamientos de bienes a los que se refiere el capítulo II del título III de la Ley 11/2005, de 19 de octubre, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
c) Aquellos otros que determinen las correspondientes leyes anuales de presupuestos.
Cuando no exista crédito inicial y haya de realizarse algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y del mismo se deriven autorizaciones o compromisos que se extiendan a ejercicios futuros, los porcentajes anteriores se aplicarán sobre el crédito que se dote mediante el expediente de modificación correspondiente.
El Gobierno, en casos excepcionales y especialmente justificados, podrá acordar la modificación de los porcentajes previstos en el apartado 2 de este artículo, aumentar el número de anualidades, así como autorizar o comprometer gastos que hayan de atenderse en ejercicios posteriores en el caso de que no exista crédito inicial.
A estos efectos, la consejería con competencias en materia de hacienda, a iniciativa de la consejería correspondiente, elevará a la aprobación del Consejo de Gobierno la oportuna propuesta, previo informe de la dirección general con competencias en materia de planificación presupuestaria que acredite su coherencia con la programación presupuestaria.
Cuando la modificación de porcentajes prevista en el apartado 2 de este artículo afecte exclusivamente a gastos corrientes, y su cuantía anual no supere el 100% del crédito inicial que corresponda, la competencia para su aprobación corresponderá al titular de la consejería con competencias en materia de hacienda, previa tramitación y emisión de los informes señalados en el punto anterior.
No podrán adquirirse compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros cuando se trate de transferencias o subvenciones previstas nominativamente en los presupuestos.
Los gastos a que se refiere este artículo se tendrán en cuenta para elaborar el marco presupuestario a medio plazo y deberán ser objeto de adecuada e independiente contabilización. En la apertura del ejercicio contable se reflejarán aquellas fases de ejecución del gasto que hayan quedado contabilizadas en ejercicios anteriores.
Cuando no existan créditos suficientes para asumir las retenciones, autorizaciones o compromisos de gasto derivados de ejercicios anteriores se adoptarán las siguientes medidas:
a) Se dará preferencia a los compromisos de gasto. Las retenciones de crédito derivadas de la normativa contractual tendrán preferencia frente a las autorizaciones de gasto.
b) Tratándose de compromisos de gasto, el órgano competente para comprometer el gasto estará obligado a comunicar tal circunstancia al tercero, tan pronto como se tenga conocimiento de ello.
c) En el plazo máximo de un mes, desde que se tenga conocimiento de la circunstancia, el órgano competente para resolver la ejecución de las diferentes fases del gasto adoptará las medidas necesarias para dar cobertura presupuestaria a los mismos.
d) Si cumplido este plazo el órgano gestor no hubiera comunicado las actuaciones a realizar, se habilita a la consejería competente en materia de hacienda a registrar las retenciones de crédito por importe igual al de dichas operaciones en los créditos de la consejería afectada que se determinen por la propia consejería competente en materia de hacienda, atendiendo al menor trastorno para el desarrollo de los servicios públicos.
a) Los objetivos expresados de forma objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el periodo.
b) Las actividades a realizar para la consecución de los objetivos.
c) Los recursos materiales y personales y los créditos necesarios para cumplir los objetivos fijados.
d) Los indicadores de ejecución asociados a cada uno de los objetivos seleccionados, que permitan la medición, seguimiento y evaluación del resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad.
Las disposiciones legales y reglamentarias, en fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, y cualquier otra actuación de los sujetos que componen el sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja que afecte a los gastos públicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias y a los límites del marco presupuestario a medio plazo.
Con carácter previo a la aprobación de cualquier actuación con incidencia en los límites establecidos en el punto anterior, la dirección general con competencias en materia de planificación presupuestaria deberá emitir informe sobre las repercusiones presupuestarias que se deriven de su aprobación.
No será preceptiva la emisión de los documentos e informes descritos en los apartados anteriores en la tramitación de los contratos derivados de acuerdos marco para la contratación.
a) La producción de bienes y servicios.
b) El cumplimiento de obligaciones específicas.
c) La realización de las demás actividades encomendadas a los centros gestores del gasto.
Las actividades propias de servicios horizontales y las instrumentales podrán configurarse como programas de apoyo para una mejor ordenación y gestión de los créditos necesarios para su realización.
Los programas de gasto establecerán su contenido referido a los extremos siguientes:
a) Los objetivos expresados de forma objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el periodo, estructurados por programas o grupos de programas presupuestarios.
b) Las actividades a realizar para la consecución de los objetivos.
c) Los medios económicos y financieros que se ponen a disposición de los centros gestores responsables del gasto, con especificación de los créditos asignados a cada uno de los programas de gasto.
d) Los proyectos de gasto, que recogerán la planificación de los planes e inversiones públicas.
e) Las inversiones reales y financieras a realizar.
f) Los indicadores de ejecución asociados a cada uno de los objetivos seleccionados que permitan la medición, seguimiento y evaluación del resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad.
Los programas de gasto se definirán en términos anuales, si bien podrán contener referencias a la programación plurianual en que se enmarquen. Los programas de gasto se sujetarán a los marcos presupuestarios a medio plazo.
La comprobación del grado de cumplimiento de un programa de gasto se efectuará en función de los indicadores mensurables e identificables que el propio programa debe contener.
El presupuesto de la Comunidad Autónoma incluirá un capítulo bajo la rúbrica «Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria», por importe máximo del 2% del total de gastos para operaciones no financieras, destinado únicamente a financiar, cuando proceda, ampliaciones de créditos, créditos extraordinarios y suplementos de crédito e incorporaciones de crédito. Las necesidades a financiar con estas operaciones han de ser inaplazables, no previstas en el presupuesto aprobado y que puedan presentarse durante el ejercicio.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, en ningún caso podrá utilizarse el fondo de contingencia para financiar modificaciones destinadas a dar cobertura a gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración que carezcan de cobertura presupuestaria, así como las que hayan sido objeto del procedimiento regulado en el artículo 146 de la presente ley.
Las limitaciones previstas en los apartados anteriores no serán aplicables a las modificaciones de crédito relativas al pago de la Deuda Pública, así como a las que no reduzcan la capacidad de financiación de la Comunidad Autónoma de La Rioja en el ejercicio, computadas en la forma establecida en el artículo 27 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
La aplicación del Fondo de contingencia se aprobará por el Consejo de Gobierno, previamente a la autorización de las respectivas modificaciones de crédito. La consejería con competencias en materia de hacienda remitirá al Parlamento de La Rioja un informe trimestral acerca de la utilización del Fondo de contingencia.
Si la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de La Rioja no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación en el «Boletín Oficial de La Rioja» de los nuevos.
La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que finalicen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo.
La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total o parcial que se determine, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse.
El Consejo de Gobierno, a propuesta del titular de la consejería con competencias en materia de hacienda, establecerá los criterios de la prórroga teniendo en cuenta lo recogido en los apartados anteriores.
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