Tema 12 · La organización territorial del Estado en la Constitución Española

Tema 12. La organización territorial del Estado en la Constitución Española

TEMA 12

Introducción: la organización territorial del Estado en la Constitución de 1978

En este tema, tenemos que enfrentarnos a la organización territorial del estado español tal y como se configura en nuestra Constitución de 1978.

Para esto es clave contextualizar históricamente la promulgación de la constitución de 1978 y, por extensión, el diseño del contenido del Título VIII (De la organización territorial del Estado). En este sentido, debemos comenzar señalando que en la España de 1978 aún estaba en vigor el célebre Decreto de 30 de noviembre de 1833, por el que se dividía España administrativamente en 49 provincias, cada una de las cuales se dividía en determinados municipios. Esta división sigue básicamente vigente, salvo pequeños reajustes territoriales mayoritariamente ocurridos en los años inmediatamente posteriores y con la salvedad del decreto - ley promulgado durante la dictadura de Miguel Primo de Rivera el 21 de septiembre de 1927 por el que se dividen las Canarias en las dos provincias actuales (Las Palmas de Gran Canaria y Santa Cruz de Tenerife), pasando a ser un total de 50 provincias.

El Decreto de 1833 ha sido atribuido a Javier de Burgos (secretario del Ministerio de Fomento en la época), como el impulsor definitivo de la reforma provincial, aunque el proyecto de división provincial realmente se remonta al de Bauzá y Larramendi de 1821. En las elecciones de mayo de 1834 ya se usan las nuevas provincias como circunscripción electoral, según las disposiciones del Estatuto Real. Ya en 1835 se instauran de manera efectiva las diputaciones provinciales. En pocos meses, la provincia pasó a ser un símbolo del régimen liberal. En la Dictadura de Primo de Rivera se aprobó el Estatuto Provincial de 1925 que establecía las provincias como entes territoriales locales, entre el municipio y el Estado con dos funciones básicas: la gestión de asuntos de carácter supramunicipal y las funciones delegadas del gobierno central.

Por su parte, en relación con la instauración de un sistema de organización territorial en unidades superiores a la provincia, ya a partir del siglo XX hubo varios intentos. El primer proyecto sería el de Antonio Maura en 1907, referido a las denominadas mancomunidades. La de Cataluña fue la única mancomunidad que se estableció, en 1914. Asimismo, durante la dictadura de Primo de Rivera (1923 - 1930), se promueve una regionalización natural basada en parámetros naturales de relieve, clima y otros factores y daba alternativas a las regiones históricas.

Es en la Segunda República (1931 - 1936) cuando se reactivan los regionalismos y se cuestiona nuevamente la organización provincial. Durante este periodo, hubo una diversidad de actitudes.

Oscilaron desde las posiciones más unitarias, hasta las federales, pasando por las autonomistas.

La Constitución de 1931 no implantaba una estructura regionalizada, pero posibilitaba la formación de regiones autónomas, como una vía intermedia entre el Estado federal y el unitario o centralizado. Esto vendría a ser un precedente de las Comunidades Autónomas actuales.

Aunque la normativa regionalista republicana se creó para satisfacer las reivindicaciones catalanistas, el hecho regional fue generalizándose a toda España. De hecho, había una disposición constitucional que requería la existencia de regiones en todo el Estado. Así, el Tribunal de Garantías (órgano predecesor directo del actual Tribunal Constitucional (Título X CE))

requería un miembro de cada región. Las 50 provincias se agrupaban en 15 regiones, las mismas que figuraban teóricamente en el decreto de 1833.

El Estatuto de Autonomía para Cataluña se sometió a referéndum incluso antes de la aprobación de la Constitución de 1931. Una vez adaptado a ésta, se aprobó en septiembre de 1932. En el Estatuto vasco, Navarra se descolgó de este proceso —porque así lo decidieron la mayoría de sus ayuntamientos, incluido Pamplona—. Las provincias Vascongadas ratificaron su Estatuto en 1933.

El gobierno de la Confederación Española de Derechas Autónomas (CEDA) paralizó el proceso autonómico y cuando se retomó, Galicia plebiscitó afirmativamente su proyecto autonómico en junio de 1936. Otras regiones no pudieron refrendarlas por la situación de guerra civil.

1 Estas regiones naturales eran: la meseta norte (cuenca del Duero), la meseta sur (las actuales Castilla - La Mancha, Extremadura y Madrid), la región andaluza, la región gallega, la cantábrica (provincias de Oviedo, Santander, Vizcaya y Guipúzcoa), la aragonesa (cuenca del Ebro, esto es, Álava, Aragón, Lérida, Logroño y Navarra); la región levantina (actuales Comunidad Valenciana y Murcia), y la región catalana (provincias de Barcelona, Gerona y Tarragona).

2 En el marco de la Segunda República, la CEDA se acabó convirtiendo en el gran partido de masas de la derecha española. Desde 1933, el estatuto para Andalucía estaba en discusión y en mayo de 1936, se elaboró un estatuto para Aragón. Estos Estatutos preveían una organización territorial alternativa a la provincia.

El 17 de julio de 1936 comenzó la guerra civil española que finalizó el 1 de abril de 1939 dando comienzo a la dictadura de Francisco Franco hasta su fallecimiento en 1975. Durante toda la dictadura se mantuvo en vigor el régimen de organización territorial de 1833.

A la muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975, el denominado Consejo de Regencia asumió de forma transitoria las funciones de la jefatura del Estado. Dos días después, Juan Carlos I de Borbón, que había sido designado seis años antes por Franco su sucesor, sería proclamado rey ante las Cortes y el Consejo del Reino.

El rey confirmó en su puesto al presidente del Gobierno del régimen franquista, Carlos Arias Navarro. No obstante, pronto se comprobó la dificultad de llevar a cabo reformas políticas bajo su mandato. Le sustituyó Adolfo Suárez, quien se encargó de entablar las conversaciones con los principales líderes de los diferentes partidos políticos de la oposición democrática y fuerzas sociales, más o menos legales o toleradas, con vistas a instaurar un régimen democrático en España. Éste quedó plasmado en la Ley para la Reforma Política, sometida a referéndum el día 15 de diciembre de 1976. Como consecuencia de su aprobación, la ley se promulgó el 4 de enero de 1977. Esta norma contenía la derogación tácita del sistema político franquista en solo cinco artículos y una convocatoria de elecciones democráticas.

Las elecciones se celebraron finalmente el día 15 de junio de 1977 (las primeras desde las celebradas en febrero de 1936). La coalición Unión de Centro Democrático (UCD), liderada por Adolfo Suárez, resultó la candidatura más votada, aunque no alcanzó la mayoría absoluta, y fue la encargada de formar gobierno.

La promulgación de la Constitución de 1978 implicó la culminación de la llamada transición a la democracia. Es la norma suprema del ordenamiento jurídico español, a la que están sujetos todos los poderes públicos y ciudadanos de España (artículo 9.1 CE) desde su entrada en vigor el 29 de diciembre de 1978 (Disposición Final). Fue aprobada por las Cortes Generales en sesiones plenarias del Congreso de los Diputados y del Senado celebradas el 31 de octubre de 1978, fue ratificada en referéndum el 6 de diciembre, siendo sancionada y promulgada por el rey Juan Carlos I el 27 de diciembre y publicada en el Boletín Oficial del Estado el 29 de diciembre del mismo año.

Como ya hemos comentado, la CE de 1978 concede a la organización territorial del Estado el Título VIII, denominado De la Organización Territorial del Estado. No obstante, para entender el sistema adoptado en la CE, debemos mencionar en primer lugar el artículo 2 CE. En este sentido, el tenor literal de este precepto es:

La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

Por otro lado, el apartado 2 del artículo 1 nos indica que (ARTÍCULO 1.2)

1. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.

Por su parte, el Título VIII (artículos 137 a 158) regula la organización territorial del Estado. Se divide en tres capítulos:

• Capítulo primero: principios generales (artículos 137 a 139).
• Capítulo segundo: de la administración local (artículos 140 a 142).
• Capítulo tercero: de las Comunidades Autónomas (artículos 143 a 158).

En este sentido, el artículo 137 indica que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Por tanto, el esquema de organización territorial esbozado en la Constitución de 1978 sería:

• Entes territoriales obligatorios: municipios y provincias.
• Entes territoriales optativos: Comunidades autónomas, respecto de los cuales deja planteado un sistema de acceso que prevé varias posibilidades dependiendo del pasado de cada entidad regional que opta a su autonomía.

En los tres casos se reconoce la autonomía para la gestión de sus intereses.

Por su parte, el artículo 138 CE establece que:

1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.
2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

Asimismo, el artículo 158.2 CE reconoce la solidaridad entre todos los territorios a través de la creación de Fondo de compensación interterritorial.

1. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.

En cuanto al artículo 139, señala que:

1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.
2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

Para la organización territorial de estos entes, la CE recoge una serie de principios generales, tales como:

1. DE UNIDAD, el artículo 2 habla de indisoluble unidad de la nación española.
2. DE AUTONOMÍA, puesto que los tres tipos de entidades territoriales mencionadas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137 CE). En este sentido 3 Para hacer efectivo ese principio de solidaridad, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) (sobre la regulación de este FCI mediante LO ver artículo 157.3 CE) recogió en su artículo 16 los principios generales del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), así como las reglas básicas que rigen dicho Fondo, estableciendo que será una Ley ordinaria la que contenga su normativa específica.

La Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, que actualmente lo regula, fue promulgada para recoger dos recomendaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001 sobre el Fondo de Compensación Interterritorial:

1. Incorporar las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla como territorios que se beneficien de dicho Fondo.
2. Permitir que un máximo del 25 por ciento del fondo se pudiese destinar a la financiación de gastos de funcionamiento asociado a inversiones financiadas por el propio fondo. Esto dio lugar a su desglose en dos fondos, uno de Compensación y otro Complementario.

debemos diferenciar distintos niveles pues la autonomía respecto de municipios y provincias se limita al ámbito financiero y administrativo mientras que para las CCAA se prevé por ejemplo la potestad legislativa y capacidad de autogobierno si bien no debemos confundirla con soberanía, sólo predicable respecto del Estado, ente supremo conforme a lo señalado en diversos preceptos de este título (149.3, 150.3 o 155).

1. DE SOLIDARIDAD, ya que debe existir un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español. Así, las diferencias entre los Estatutos de las Comunidades Autónomas no podrán, en ningún caso, implicar privilegios económicos o sociales. (artículos 2, 138.2 y 158.2 CE)
2. DE IGUALDAD, dado que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio español y ninguna autoridad podrá adoptar medidas que obstaculicen la libertad de circulación de personas o de bienes (artículos 1.1, 9.2 y 139.1 CE).

Por tanto, podemos concluir que las COMUNIDADES AUTÓNOMAS son entidades constitucionales con personalidad jurídica propia, resultado de la institucionalización jurídica de entidades regionales ya existentes, con características históricas, culturales y económicas comunes. Como ya se ha mencionado, son además entes dotados de autonomía propia, materializada en:

• AUTONOMÍA LEGISLATIVA, ya que poseen facultad para organizarse jurídicamente y crear sus propias normas.
• AUTONOMÍA ESTATUTARIA, ya que tienen capacidad para redactar su propio Estatuto de Autonomía.
• AUTONOMÍA FINANCIERA, dado que disponen de recursos económicos propios y capacidad para administrarlos.

Artículo 156 CE.

1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
2. Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.

En cuanto a los PROCEDIMIENTOS PARA ACCEDER A LA AUTONOMÍA, la Constitución de 1978 fijó las siguientes vías:

1º SISTEMA GENERAL, regulado por el artículo 143:

Fue el caso más común, en el cual la iniciativa del proceso correspondió fundamentalmente a las diputaciones de las provincias afectadas, o al órgano interinsular correspondiente, y a los 2/3 de los municipios cuya población representara, al menos, la mayoría del censo electoral de la provincia o isla.

Esta forma afectó a provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, a territorios insulares y a provincias con entidad regional histórica.

Ejemplos: Aragón, Asturias, Cantabria, La Rioja, Navarra, Castilla y León, Castilla la Mancha, Extremadura, Canarias, Baleares, Comunidad Valenciana y Murcia.

Artículo 143.

1. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.
2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.
3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.

2º SISTEMA EXCEPCIONAL, regulado por el artículo 144:

La iniciativa correspondió a las Cortes Generales e hizo referencia a territorios cuyo ámbito no superaba al de una provincia y no contaban con la suficiente entidad regional histórica. Éste fue el caso de Madrid, por motivos de interés nacional.

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:

a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143 (debe entenderse referido a que no tenga la condición de isla y que no cuenta con la consideración de entidad regional histórica).
b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.
c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143.

3º SISTEMA ESPECIAL, regulado por el artículo 151:

Éste comportó ciertas modificaciones respecto al sistema general mencionado anteriormente. Así, aunque la iniciativa siguió partiendo de las diputaciones provinciales, órgano interinsular correspondiente u órganos preautonómicos, se reforzó el peso de los municipios, siendo preciso el apoyo de sus 3/4 partes. Dicha iniciativa debía ser ratificada, además, mediante referéndum popular. Las CCAA que accedieran a la autonomía mediante este sistema podían gozar del techo máximo de competencias de forma inmediata (sin necesidad de dejar transcurrir los 5 años a que se refiere el artículo 148.2 CE). Éste fue el caso de Andalucía, con ciertos problemas en el referéndum en la provincia de Almería.

4º SISTEMA DE LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA DE LA CONSTITUCIÓN

(artículo 151 mejorado):

Según esta disposición, se exigían dos requisitos para constituirse en CCAA:

a) Que se tratase de territorios que, en el pasado, hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía (II República) y
b) Que, al tiempo de promulgarse la Constitución, contasen con regímenes provisionales de autonomía.

4 Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico.

En esta ocasión, la iniciativa correspondió al órgano preautonómico, acordándolo por mayoría absoluta con comunicación al Gobierno. El proyecto de estatuto sí se elaborará conforme a lo previsto en el artículo 151.2 CE.

Las CCAA que accedieron a la autonomía por este sistema contaron desde el primer momento con el máximo nivel de competencias posible, sin necesidad de referéndum previo para ejercer la iniciativa. Éste fue el caso de Cataluña, País Vasco y Galicia.

5º SISTEMA DE LOS REGÍMENES FORALES:

En la disposición adicional primera, se reconocieron y ampararon los derechos históricos de los territorios forales. Al mismo tiempo, se previó su actualización dentro del marco de la Constitución. Éste fue el caso de Navarra, que siguió siendo autónoma, por su Ley de Amejoramiento.

Por último, cabe mencionar que las ciudades de Ceuta y Melilla accedieron a la autonomía por el cumplimiento de dos requisitos (DT 5ª y art. 144. b) CE):

• Acuerdo adoptado por mayoría absoluta de sus Ayuntamientos.
• Autorización de las Cortes Generales.

Tras la aprobación de los diecisiete Estatutos de autonomía, se constituyeron tres grupos de Comunidades autónomas en función de las competencias asumidas:

• País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, que accedieron a la autonomía por la vía del art. 151 CE —las tres primeras, además, beneficiándose de las facilidades que les reconocía la Disposición Transitoria Segunda de la CE—, obteniendo el máximo grado de autonomía inicialmente posible, dentro del marco delimitado por el art. 149 CE.
• Comunidad Valenciana y Canarias, que asumieron además de las competencias permitidas por el art. 148 CE, todas las demás constitucionalmente posibles, hasta el límite del art. 149 CE, en virtud de sendas leyes orgánicas por las que el Estado les 5 La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.

La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.

6 El Amejoramiento del Fuero es una actualización, con apoyo en la Disposición Adicional de la Constitución Española de 1978, del régimen foral reconocido para Navarra en la Ley de Modificación de Fueros de 1841 promulgado por las Cortes Españolas de acuerdo con lo previsto en la Ley de Confirmación de Fueros de 1839, que convertía a Navarra en una provincia de régimen especial dotada de una especial autonomía económico - administrativa detentada por su Diputación Provincial (autodenominada 'foral' desde 1867). El nuevo régimen foral sería mantenido y ampliado en parte durante el siglo y medio posterior, no sufriendo variaciones de importancia hasta 1978 y la subsiguiente aprobación del Amejoramiento del Fuero.

7 Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades Autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica, en los términos previstos en el artículo 144.

transfirió aquellas, al amparo de lo dispuesto en el art. 150.2 CE; y Navarra, con un régimen especial, derivado de su Ley de Amejoramiento del Fuero.

• Las diez restantes Comunidades autónomas (Asturias, Cantabria, La Rioja, Aragón, Islas Baleares, Madrid, Castilla y León, Castilla La Mancha, Extremadura y Murcia), llamadas de régimen común, que habían de esperar, conforme a lo dispuesto en el art. 148.2 CE, un mínimo de 5 años para poder ampliar su grado de autonomía, asumiendo nuevas competencias.

La ADMINISTRACIÓN LOCAL (sólo la dejamos mencionada por ser parte de la organización territorial del Estado ya que es objeto de desarrollo pormenorizado en los temas 13 a 16 por parte de José Gabriel) es el sector de la Administración Pública integrada por entidades políticas menores, de carácter territorial. Entre ellas, cabe distinguir:

 Entidades obligatorias de carácter básico: municipios, islas y provincias.

 Otras entidades locales, que pueden dividirse a su vez en:

o Supramunicipales, como por ejemplo áreas metropolitanas, comarcas, agrupaciones de municipios, etc.

o Inframunicipales, como por ejemplo aldeas, barrios, parroquias, pedanías, etc.

EL ESTADO AUTONÓMICO: NATURALEZA JURÍDICA Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

Tal y como expone Eliseo Aja, la configuración del Estado en España a lo largo de los siglos XIX y XX siguió un camino autoritario a la par que centralista, especialmente en la Restauración y en el franquismo.

Hasta finales del siglo XIX el debate en torno a la configuración del Estado giraba alrededor de la organización de las provincias, no obstante, en esta fecha surge una alternativa regionalista, especialmente en Cataluña, concretada en el establecimiento de la Mancomunidad de Cataluña (1914 - 1923), de carácter administrativo.

El precedente más importante de nuestro actual modelo se encontró en la CE de 1931, en la que se preveía una primera forma de regionalismo político para algunos territorios que coexistirían con las provincias dependientes del Gobierno Central. No obstante, el autogobierno sólo llegó a aplicarse en Cataluña y sólo entre 1932 a 1934 y unos meses de 1936.

8 Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona.

Tras las primeras elecciones en 1977 y la clara victoria en Cataluña de los partidos favorables al restablecimiento de la autonomía, Adolfo Suárez negoció un acuerdo con Josep Tarradellas (Presidente de la Generalidad republicana en el exilio), para restablecer una autonomía provisional en Cataluña. Dicho pacto favoreció que se generalizase la formación de las pre - autonomías (14 regímenes) que acabarían configurando prácticamente el mapa autonómico definitivo.

En el desarrollo del Estado Autonómico se suelen distinguir cuatro períodos:

a. 1979 - 1983: aprobación 17 estatutos. Fin con STC sobre la LOAPA previa firma de los “ Acuerdos Autonómicos de 1981 ” en los que se establece:

i. el nuevo mapa autonómico (con grandes diferencias respecto al mapa vigente desde 1833).

ii. estructura organizativa, para todos, semejante a la indicada en el artículo 152 CE.

iii. plazo para fijar esta definición: 1 de febrero de 1983.

iv. armonización de todo el proceso a través de una Ley Orgánica (finalmente ley por STC).

Fase de traspaso de competencias y de los gastos asociados a su gestión: continuos conflictos entre el Estado y las comunidades autónomas. (1985: 131 conflictos de competencia).

b. 1984 - 1992: aprobación de numerosas leyes del Estado para el funcionamiento de las CCAA.

c. 1992 - 2004:

i. 1992: firma de Nuevos Pactos Autonómicos: ampliación de competencias a las 10 CCAA desfavorecidas en el primer período.

ii. 1994: creación en el Senado de la Comisión General de las Comunidades Autónomas.

d. 2004 - actualidad: reformas de los Estatutos de Autonomía, comenzando por el de Cataluña en 2006.

De la regulación constitucional podemos entender que las CC.AA en sentido amplio son parte del Estado (artículo 137 CE) y en sentido estricto (artículo 149 CE) se diferencian del mismo desde el momento en que tienen sus propias competencias. No obstante, aunque en la práctica nuestro Estado funciona como un Estado Federal (incluso nuestras CC.AA tienen más competencias que algunos Estados Federales) nuestro sistema autonómico no es un sistema federal tal y como se prevé en la CE.

En este sentido, Manuel Clavero Arévalo destaca como aspectos clave de un Estado federal los siguientes (que no se dan en nuestro sistema constitucional):

9 La CE no le da una denominación como tal. Por esto la doctrina le ha dado varios nombres entre los que se encuentra el de Estado Autonómico si bien el TC ha optado por denominarlo Estado de las Autonomías.

10 La Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) fue un proyecto de ley orgánica que fue redactado como consecuencia de los Pactos Autonómicos.

Fue objeto de varios recursos previos de inconstitucionalidad, referentes principalmente al carácter orgánico y armonizador del proyecto. El Tribunal Constitucional declaró en la STC 76/1983 que el proyecto no podía tener la forma normativa de ley orgánica, junto con la declaración de inconstitucionalidad de gran parte de su articulado. Tras las modificaciones correspondientes, entraría en vigor bajo el nombre de Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.

11 Manuel Francisco Clavero Arévalo (Sevilla, 25 de abril de 1926 - Ib., 14 de junio de 2021) fue un político español. Catedrático de Derecho y Rector de la Universidad de Sevilla (1971 - 1975). También fue ministro para las Regiones (1977 - 1979), y ministro de Cultura (1979 - 1980). Desempeñó un papel clave en la reorganización ✓ El Estado Federal sirve para unir lo que no está unido, mientras que en nuestro sistema, el Estado español como tal es previo al mencionado sistema.

✓ Las constituciones de los Estados Federales las aprueban sus Parlamentos sin intervención de las Cortes.

✓ En el Estado Federal las competencias vienen establecidas en la constitución de cada uno mientras que en nuestro sistema se recogen en la CE y se desarrollan en los estatutos, que se aprueban a su vez conforme establece la CE.

✓ En la organización del Estado Federal es fundamental la existencia de dos cámaras legislativas (una que represente a los estados federales) mientras que en el Estado Autonómico no es esencial la existencia del Senado.

No obstante, hay autores que entienden que nuestro sistema desde otro punto de vista. Así:

❖ Fernández - Ordóñez entiende que nos encontramos en un Estado cuasi federal y que caminamos hacia la federalización.

❖ Para Fontán, sin embargo, funcionalmente presenta semejanzas, si bien cree que se acerca más al Estado regional italiano.

❖ Sánchez - Agesta coincide con Clavero Arévalo destacando que el Estado existía antes.

❖ Herrero y Rodríguez Miñón rechaza tanto una fórmula como otra.

Lo que se desprende claramente de lo previsto en la CE es que la soberanía nacional es única y reside en el pueblo español y que las CC.AA, aunque promulguen leyes elaboradas por Asambleas elegidas por sufragio universal, no son soberanas ni, por supuesto, constituyen Estados Federados, ni aún en el caso de que se hayan denominado “nacionalidades” en sus Estatutos.

Por tanto, si bien la CE abre el camino para una amplia descentralización político - administrativa, sobre la base de auténticos poderes territoriales, ninguna Comunidad Autónoma encuentra su incorporación al Estado en virtud de un pacto federal, quedando el mismo conforme se configura el sistema en la CE en una posición de superioridad respecto de aquéllas como consecuencia del principio de unidad y de supremacía del interés de la Nación.

administrativa del Estado, durante los gobiernos de Adolfo Suárez. Por su labor como ministro para las Regiones (1977 - 1979) está considerado como uno de los arquitectos de la España de las autonomías, ya que consiguió que la Unión de Centro Democrático aceptara como modelo territorial para todas las regiones de España, el mismo que se habían reservado para Cataluña, País Vasco y Galicia.

Del diseño final establecido en la CE se desprende igualmente que las CC.AA no tienen por qué ser necesariamente iguales entre sí. El TC ha señalado que hay aspectos, tales como la subordinación al orden constitucional, principios de su representación en el Senado, etc. en que sí se impone una igualdad total pero que también hay otros aspectos en los que la misma no tiene que darse tales como requisitos o formas de acceso a la autonomía, competencias asumidas, modelo de financiación, etc.

ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado las reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Además, son, según el artículo 81 de la Constitución, leyes orgánicas.

Artículo 147. 1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

Artículo 81.

1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.
2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

Los Estatutos de autonomía deben contener (artículo 147.2 CE):

1. La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
2. La delimitación de su territorio.
3. La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
4. Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

Cabe señalar que el procedimiento de ELABORACIÓN DE LOS ESTATUTOS variará de unas Comunidades Autónomas a otras, en función del sistema por el que accedieron a su autonomía.

Así pues, las comunidades que accedieron por la vía ordinaria tienen un trámite de aprobación menos gravoso. En este sentido, debían designar una Asamblea constituida por miembros de la Diputación u órgano interinsular y Diputados y Senadores elegidos en ellas para la elaboración del proyecto y su elevación a las CC.GG para su tramitación como ley (art. 146 CE). Por su parte, para las CC.AA que accedieron por la vía del artículo 151 CE, el trámite de aprobación era bastante más complejo. Lo resumimos en las siguientes fases:

o El Gobierno convoca a todos los Diputados y Senadores de las circunscripciones del ámbito territorial correspondiente.

o Constitución de Asamblea formada por dichos Diputados y Senadores.

o Elaboración del proyecto por acuerdo de la MAYORÍA ABSOLUTA de sus miembros.

o Remisión del proyecto a la Comisión Constitucional del Congreso con una delegación de la Asamblea proponente.

o En máximo 2 meses: formulación definitiva entre la Comisión y la delegación.

• Si se llega a un acuerdo: continúa el proceso.
• Si no se llega a un acuerdo:
• Tramitación como proyecto de ley ante las CC.GG
• Aprobación del texto por éstas
• Sometimiento a referéndum del cuerpo electoral
• La aprobación requiere la MAYORÍA DE VOTOS válidamente emitidos EN CADA PROVINCIA.

o Referéndum del cuerpo electoral de las provincias de que se trate o Aprobación por MAYORÍA DE VOTOS de CADA PROVINCIA. (la falta de mayorías en ciertos territorios no impediría la constitución del resto en Comunidad Autónoma)

o Voto de ratificación de los plenos de ambas Cámaras o Una vez aprobado se sanciona por el Rey y se promulga como ley (LO)

En cuanto a la REFORMA DE LOS ESTATUTOS, ésta se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá la posterior aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica (artículo 147.3 CE). Este artículo se refiere a las CCAA que accedieron a la autonomía por la vía del 143.2 CE.

12 Evidentemente, esta mención genérica a ley debe entenderse referida a Ley orgánica (art. 81 CE)

Por su parte, el artículo 152.2, respecto de las que accedieron por la vía del artículo 151 CE, establece que Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

LAS INSTITUCIONES FUNDAMENTALES DE LAS CCAA SON (ARTÍCULO 152.1 CE):

a) Asamblea Legislativa o Parlamento Autonómico, elegido por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio.
b) Consejo de Gobierno, elegido según señala cada Estatuto de Autonomía. Posee las funciones ejecutivas y administrativas y responde políticamente ante la Asamblea. Su nombre varía en función de las CCAA (Junta, Diputación Foral, Generalitat, etc.).
c) Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. Dirige la acción de su Consejo de Gobierno, es la representación suprema de la Comunidad Autónoma y la representación ordinaria del Estado en ella.

El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.

d) Tribunal Superior de Justicia, que sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste. // Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia.

A NIVEL NACIONAL, EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE ESTOS ÓRGANOS DE LAS CCAA SE ejerce por (artículo 153 CE):

• El Tribunal Constitucional, en lo que se refiere a la constitucionalidad de sus leyes.

13 Aunque incluyamos al Tribunal Superior de Justicia dentro del apartada Institucionales Fundamentales de las CC.AA debemos tener presente que, conforme a lo indicado en el párrafo 2º del artículo 152 de la Constitución en conexión con el artículo 149.1.5ª (El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: (...)

Administración de Justicia.) el poder judicial es único para todo el territorio nacional por lo que las CCAA no tienen competencias sobre el mismo (independientemente de que algunas hayan asumido competencias sobre las instalaciones e infraestructuras necesarias para su ejercicio (p.ej.: Andalucía).

• El Gobierno central en relación con las competencias transferidas o delegadas.
• La Jurisdicción Contencioso - Administrativa, en lo relativo a la administración autónoma y a sus normas reglamentarias.
• El Tribunal de Cuentas, para los asuntos económicos y presupuestarios.

Los RECURSOS DE LAS CCAA estarán constituidos fundamentalmente por (artículo 157 CE):

✓ Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado.

✓ Sus propios tributos (impuestos, tasas y contribuciones especiales).

✓ Transferencias del fondo de compensación interterritorial.

✓ Rendimientos procedentes de su propio patrimonio.

✓ El producto de sus operaciones de crédito.

1. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
2. Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado.

Artículo 158.

1. En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.

DELIMITACIÓN DE LAS FUNCIONES Y COMPETENCIAS DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La distribución de competencias en la Constitución Española de 1978 pivota en torno a tres artículos fundamentalmente: por un lado, el artículo 149 que determina las competencias que corresponden de modo exclusivo al Estado y que, en principio, no podrán pertenecer a las Comunidades Autónomas, a menos que se utilice la técnica de las Leyes Orgánicas de transferencia y delegación previstas en el art. 150.2 CE; por otro lado, tenemos el artículo 148 CE que recoge las competencias que las CCAA podrán asumir como propias; y, por último, el ya citado artículo 150 que contiene las denominadas leyes de marco, de transferencia o delegación y de armonización.

La Constitución española de 1978 utiliza el sistema de “DOBLE LISTA” Y UNA CLÁUSULA RESIDUAL como criterio de distribución competencial.

El apartado primero del artículo 149 de la CE viene a recoger las competencias que en régimen de exclusividad se reservan al Estado; son un total de 32 materias. Esta norma clave en el sistema de distribución competencial actúa de techo de la autonomía de las CCAA, de tal forma que los Estatutos de Autonomía no pudieron asumir, para sus respectivas CCAA, las competencias en ella relacionadas. Sólo el País Vasco pudo traspasar ligeramente esta barrera (fundamentalmente en materia de policía autónoma) en base a la Disposición Adicional Primera de la Constitución, que reconoce los derechos históricos de los Territorios forales.

La CE establece otra lista en el artículo 148.1, donde figuran las competencias que pueden asumir las CCAA que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143, sin que puedan sus Estatutos recoger competencias que no estén expresamente relacionadas en la citada lista.

Como consecuencia de ello, se constituyeron dos tipos de autonomías en función de la vía empleada:

 Las del artículo 143, que únicamente podían disponer de las competencias señaladas en el artículo 148.

 Las del artículo 151, a las que no afectaba el corsé de la lista del artículo 148 y podían asumir competencias hasta el límite de las competencias reservadas al Estado en el artículo 149.1.

No obstante, según dispone el apartado 2 del artículo 148, transcurridos cinco años las CCAA del 143 pueden ampliar sus competencias mediante la reforma de sus Estatutos y pueden, en teoría, equipararse a las del 151 puesto que tendrían como único límite el artículo 149.1.

Como ya hemos comentado, esto fue así en todos los casos menos en Canarias, la Comunidad Valenciana y Navarra que no tuvieron que dejar transcurrir esos 5 años.

Finalmente, el sistema de listas se completa o se cierra con la cláusula residual del artículo 149.3, que en realidad contiene tres cláusulas:

 La residual: conforme a la cual las competencias no asumidas por las CCAA, ya sea estatutariamente o por LO de transferencia o delegación, pertenecerán al Estado. Podrán asumir todas las competencias no atribuidas expresamente al Estado.

 La de prevalencia: en virtud de la cual, en caso de conflicto, las normas estatales prevalecen sobre las de las CC.AA en las materias que no sean competencia exclusiva de aquéllas. Una vez aprobados los Estatutos de Autonomía y determinadas las competencias que asumen las CCAA, todo aquello que no se recoja expresamente en ellos se entenderá que es competencia del Estado.

 La de supletoriedad: supone que el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CC.AA. Conforme a la doctrina fijada por el TC a raíz de las sentencias 118/1996 y 61/1997, no podemos entender esta cláusula como una regla atributiva de competencias. Así pues, el Estado deberá invocar el título específico que le habilite para dictar una norma jurídica siendo, por tanto, la supletoriedad predicable de las normas dictadas por el Estado en materias de su competencia, no pudiendo dictar normativa meramente supletoria.

Las competencias de cada Comunidad Autónoma son las señaladas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, de manera que a ellos tendremos que recurrir para conocer el ámbito competencial de cada Comunidad (en nuestro caso, TÍTULO II de la LO 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía).

Debemos tener en cuenta que tanto en el 149 como en el 148 se utiliza una triple terminología:

a) Por un lado se alude a " materias ", refiriéndose al asunto o la parte de la realidad social, jurídica, política o económica que será objeto de tratamiento por el Estado o la Comunidad Autónoma. Por ejemplo, las relaciones internacionales, la seguridad social, el régimen aduanero.
b) La " facultad " se refiere a la parte concreta de la competencia por la que se acciona una determinada potestad, a la función pública determinada que desarrolla el ente.

Se distingue entre los siguientes tipos de facultades:

a) legislación básica: "los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Estado " y constituyen el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias con el fin de que, en el conjunto del territorio nacional, todos tengamos unos derechos u obligaciones comunes por la vía del reparto competencial en el marco previsto en los artículos 148 y 149 de la Constitución.
b) legislación de desarrollo: que sería la que se dicte por las Comunidades Autónomas a partir de la normativa básica.
c) normativa de ejecución: entendida como facultad normativa de las Comunidades Autónomas por medio de la cual no se innova el derecho sino que únicamente se sientan las bases para poder ejecutar el mandato que establezca la normativa regulatoria dictada por el Estado y cuya ejecución sea competencia de las Comunidades Autónomas.
c) La " competencia ", hace referencia a "la titularidad de una facultad o potestad sobre una materia determinada ", o más detalladamente, como "el conjunto de atribuciones, potestades y facultades de actuación por la que un ente determinado se halla habilitado para actuar y regular un determinado sector social ".

Las competencias pueden ser de 3 tipos (clasificación doctrinal):

1. Exclusivas: Una competencia es exclusiva cuando un mismo sujeto, bien sea el Estado o la Comunidad Autónoma, es titular de todas las funciones sobre una materia o sobre un sector de la materia.

2. Compartidas: Una competencia es compartida cuando el Estado y las CCAA están legitimadas para intervenir en la misma materia pero en sectores diferentes o con funciones distintas. Es decir, un ente dispone de la potestad legislativa y el otro de la ejecutiva.

3. Concurrentes: Estas competencias se caracterizan porque se comparten la misma función o sector de materia, de manera que tanto el Estado como las CCAA disponen de potestad legislativa

• o ejecutiva - sobre una misma materia. Este sistema competencial puede producir como resultado 14 No confundir con las leyes de bases regulada en el artículo 83 CE. Una ley de bases es una ley de delegación de la potestad legislativa que ostentan las Cortes Generales y que hacen en el Gobierno. Da lugar a los denominados Reales Decretos Legislativos o Decreto Legislativos que pueden dar lugar a un texto articulado (respecto de cuya regulación la propia ley de bases debe recoger los límites y formas de control) o a un texto refundido (con menos controles por no innovar el Derecho).

que existan dos normas válidas regulando un mismo objeto jurídico, por lo que es necesario establecer reglas de competencia para determinar la norma que ha de prevalecer en estos casos.

Igualmente, en el artículo 150 CE se prevén tres MECANISMOS PARA LA AMPLIACIÓN COMPETENCIAL DE MANERA EXTRAESTATUTARIA. ASÍ PUES:

1. Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, NORMAS LEGISLATIVAS EN EL MARCO de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

2. EL ESTADO PODRÁ TRANSFERIR O DELEGAR EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los PRINCIPIOS NECESARIOS PARA ARMONIZAR las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

15 No debemos confundir las leyes marco con la denominada legislación básica que supone una regulación concreta a la que se tienen que acoger las Comunidades Autónomas de manera obligatoria y que podrán desarrollar en lo que no la contradigan. Las leyes marco son mucho más genéricas, deben sentar los principios, bases y directrices para que las CCAA dicten sus propias leyes en el marco de los mismos pero su contenido será más genérico que el de la legislación básica.