Tema 5 · El acto administrativo

Tema 5. El acto administrativo

BLOQUE III · TEMA 5 EL ACTO ADMINISTRATIVO

Concepto, clases y elementos. Eficacia y validez de los actos administrativos. Su motivación y notificación. Revisión, anulación y revocación. El principio de legalidad en la actuación administrativa.

Material para opositores a Auxiliar Administrativo de la Comunidad de Madrid

Índice

1. Definición de acto administrativo
2. Delimitación del concepto
3. Clases de actos administrativos
4. Elementos subjetivos del acto. Los órganos administrativos
5. La competencia
6. Formas de traslación de competencias
7. Eficacia y validez de los actos administrativos
8. Motivación y notificación
9. Revisión, anulación y revocación
10. El principio de legalidad en la actuación administrativa
11. Referencias normativas de consulta

1. Definición de acto administrativo

El Diccionario del Español Jurídico de la RAE y el CGPJ define el acto administrativo como la “decisión atribuible a una Administración Pública, ya sea resolutoria o de trámite, declarativa, ejecutiva, consultiva, certificante, presunta o de cualquier otra clase, cuando ha sido adoptada en ejercicio de una potestad administrativa”. Su régimen jurídico se encuentra en el Título III de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), rotulado “De los actos administrativos”.

La definición más generalizada en los manuales es la que propuso en los años cincuenta del siglo XX Guido Zanobini en su Corso di diritto amministrativo (1950): “cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un órgano de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.

El concepto dado por Zanobini es amplio y alcanza también a los reglamentos dictados por la Administración (actos de contenido normativo). Ahora bien, los reglamentos deben quedar fuera de la definición de acto administrativo en sentido estricto, ya que mientras los reglamentos integran el ordenamiento jurídico, los actos administrativos son aplicación del mismo. Esta diferencia esencial se traduce en un régimen jurídico distinto.

Por ello, la definición más aceptada en la doctrina española es la de Eduardo García de Enterría: el acto administrativo es “cualquier declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”.

2. Delimitación del concepto

Los actos administrativos son declaraciones o manifestaciones formales del ánimo de la Administración. Por ello, se excluyen del concepto las actuaciones materiales, es decir, las actuaciones ejecutivas que se proyectan sobre la realidad física (la construcción de una carretera o de un embalse, la detención de un delincuente por la policía, la atención a un enfermo en un hospital público, unas maniobras militares, etc.). El acto administrativo es la resolución que permite la ejecución material, no la ejecución misma.

El acto administrativo puede consistir, conforme a la definición de García de Enterría, en:

• Una declaración de voluntad de la Administración: orden de cierre de una fábrica, otorgamiento de una licencia, imposición de una sanción, declaración expropiatoria, etc.
• Una declaración de juicio, criterio o parecer de la Administración: un acto consultivo, un informe, una rendición de cuentas, etc.
• Una declaración de conocimiento: certificaciones, registro de documentos, etc.
• Una declaración de deseo: por ejemplo, las propuestas de resolución administrativas.

A través de los actos administrativos, las Administraciones Públicas ponen en ejercicio las potestades atribuidas por el ordenamiento jurídico para la realización del interés general. Los actos administrativos están sometidos al Derecho administrativo.

3. Clases de actos administrativos

Los actos administrativos pueden clasificarse atendiendo a múltiples criterios. De entre ellos destacan, por el amplio consenso doctrinal, los siguientes:

3.1. Por los efectos jurídicos de su contenido

• Actos constitutivos. Crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas (órdenes, concesiones, sanciones...). Pueden ser, a su vez: ◦ Favorables: amplían las posibilidades jurídicas de los ciudadanos (admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones). ◦ De gravamen: restringen la esfera de actuación de los ciudadanos (sanciones, expropiaciones, prohibiciones).
• Actos declarativos. Acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su contenido (certificaciones, notificaciones).

3.2. Por los órganos de los que emana el acto

• Acto simple. Procede de un solo órgano administrativo.
• Acto complejo. Se produce por la intervención de dos o más órganos administrativos. Es el supuesto más habitual.

3.3. Por la potestad ejercida al dictarlo

• Acto reglado. Todos sus elementos vienen predeterminados por el ordenamiento, sin que la Administración pueda optar entre varias decisiones, sino ajustarse a una predeterminada.
• Acto discrecional. Alguno de sus elementos no está especificado por el ordenamiento, quedando a la apreciación razonada de la Administración. Todos los actos discrecionales deben motivarse (art. 35.1.i LPAC).

3.4. Por el modo de exteriorizarse

• Acto expreso. Manifestación de voluntad formulada por la Administración, con carácter general por escrito; es decir, cualquier resolución notificada en plazo y con los requisitos exigidos.
• Acto tácito. No existe una manifestación expresa, pero la conducta de la Administración permite presumir de forma implícita e inequívoca la existencia de una voluntad (p. ej., el ingreso de una subvención en cuenta antes de resolución expresa).
• Acto presunto (silencio administrativo). No hay manifestación expresa ni conducta a la que pueda atribuirse un significado inequívoco. Es el ordenamiento el que dota de sentido al silencio.

Precisión técnica: tras la Ley 39/2015 (art. 24), la doctrina mayoritaria considera que el silencio administrativo no genera un verdadero “acto presunto” en sentido técnico, sino una ficción legal con efectos determinados (estimatorios o desestimatorios). Solo el silencio positivo produce efectos equiparables a un acto, mientras que el negativo es una mera ficción para permitir al interesado acceder a la vía de recurso.

3.5. Por su lugar en el procedimiento administrativo

• Acto de trámite. No decide el fondo de la cuestión ni pone fin al expediente, sino que prepara la decisión final.
• Acto definitivo. Decide sobre el fondo del procedimiento, resolviendo las cuestiones planteadas. Pueden distinguirse: ◦ Actos que ponen fin a la vía administrativa (art. 114 LPAC): se encuentran abiertos a recurso contencioso-administrativo directo o, potestativamente, a recurso de reposición. ◦ Actos firmes en vía administrativa: han agotado la vía administrativa o han transcurrido los plazos para recurrir. ◦ Actos firmes y consentidos: además de firmes en vía administrativa, no han sido impugnados en plazo en la jurisdicción contencioso-administrativa.

3.6. Por la extensión de sus efectos a los destinatarios

• Generales. Dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas.
• Singulares o especiales. Destinados a una o varias personas determinadas o determinables.

4. Elementos subjetivos del acto. Los órganos administrativos

Al hablar de los elementos del acto administrativo suelen distinguirse los elementos subjetivos, objetivos, causales y formales. El artículo 34 de la Ley 39/2015 y otros preceptos de la misma describen los requisitos de todos ellos, salvo los subjetivos, cuya regulación se encuentra en el Capítulo II del Título Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), denominado “De los órganos de las Administraciones Públicas”.

El artículo 34 LPAC establece que “los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas [...] se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido”. A su vez, el artículo 103.1 de la Constitución Española dispone que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”, y el artículo 103.2 CE añade que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.

La Administración es una organización con un fin —servir a los intereses generales—. Para ello cuenta con recursos materiales y humanos a los que se encomiendan tareas y a los que se dota de una estructura organizativa. Todos estos recursos se organizan en unidades: algunas carecen de capacidad de decisión frente al exterior (unidades administrativas) y otras la tienen (órganos administrativos), pudiendo comprometer a la organización en su conjunto y producir efectos frente a terceros.

4.1. Definición

Son órganos administrativos las unidades administrativas de una Administración Pública cuyas funciones tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

Además, el órgano administrativo se entiende como un todo que integra tres aspectos:

• El conjunto de funciones atribuidas por la Administración para el cumplimiento de las competencias encomendadas.
• El conjunto de medios materiales, humanos y económicos afectos al cumplimiento de esas funciones.
• La persona o personas físicas titulares del órgano, cuya voluntad conforma la voluntad del órgano administrativo, que a su vez se imputa a la propia Administración a la que pertenece.

4.2. Tipos de órganos

Existen diversas clasificaciones atendiendo a diferentes criterios. Se destacan dos especialmente útiles para el temario:

• Centrales o periféricos: los primeros tienen su ámbito de competencias en todo el territorio;

los segundos, sobre una parte limitada del mismo.

• Individuales o colegiados: los segundos están compuestos por varias personas que deben deliberar para formar la voluntad del órgano.

4.3. Regulación en el artículo 5 de la Ley 40/2015

Artículo 5 LRJSP — Órganos administrativos

1. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
2. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.
3. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos:
   a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.
   b) Delimitación de sus funciones y competencias.
   c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.
4. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. La creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.

Nota para la Comunidad de Madrid: la organización administrativa autonómica se rige, además, por la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, y por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero.

5. La competencia

5.1. Concepto

En el Derecho público, la idea de capacidad propia del Derecho privado se sustituye por la de competencia. La competencia es, por ello, la medida de la capacidad de cada órgano o ente público;

supone una habilitación previa y necesaria para que la entidad o el órgano pueda actuar válidamente.

Como ilustra Juan Alfonso Santamaría Pastor, “no se tiene competencia, sino que se es competente”.

Puede definirse la competencia como el conjunto de atribuciones, funciones y potestades que el ordenamiento jurídico asigna a cada órgano administrativo.

5.2. Criterios de distribución de las competencias

Dentro de una misma Entidad, los distintos órganos que la integran cuentan con competencias propias atribuidas por el ordenamiento, por aplicación del principio de división del trabajo. Los criterios de determinación de la competencia son los siguientes:

Competencia material

También conocida como distribución funcional u objetiva. Asigna competencias entre las divisiones departamentales en función de los distintos servicios públicos y sectores sobre los que exista intervención pública.

Competencia jerárquica

La distribución se realiza dentro de una división departamental, de manera que las tareas más importantes y trascendentes quedan a cargo de los órganos jerárquicamente superiores.

Competencia territorial

Los distintos órganos son competentes o no en función del ámbito geográfico. La competencia se distribuye en función de divisiones territoriales, cada una con un órgano titular de las potestades e intereses respecto a ese espacio.

Competencia ratione temporis (criterio doctrinal)

Criterio de origen doctrinal —no recogido expresamente como tal en el artículo 8 LRJSP— según el cual la potestad queda atribuida a un órgano durante un determinado periodo temporal. Así, el órgano será o no competente en función de que actúe dentro del marco temporal previsto.

5.3. Regulación en el artículo 8 de la Ley 40/2015

Artículo 8 LRJSP — Competencia

1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en esta u otras leyes.

No suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén, las siguientes figuras: la delegación de firma, la suplencia y la encomienda de gestión.

1. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.
2. Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de uno, la facultad para instruir y resolver corresponderá al superior jerárquico común.

Observación didáctica: la delegación de competencias (art. 9 LRJSP) también desplaza únicamente el ejercicio —no la titularidad— de la competencia, pero se regula por separado. La delegación se diferencia de las figuras del art. 8.1 in fine porque requiere publicación y genera un régimen específico.

6. Formas de traslación de competencias

A pesar del carácter irrenunciable de la competencia, el ordenamiento admite distintas técnicas de traslación que pueden agruparse en dos grandes categorías:

• Figuras que afectan a la titularidad y al ejercicio de la competencia: la descentralización (entre Administraciones distintas) y la desconcentración (dentro de una misma Administración).
• Figuras que afectan únicamente al ejercicio (no a la titularidad): la delegación de competencias, la avocación, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia.

6.1. Figuras que afectan a la titularidad y al ejercicio

El artículo 54 de la Ley 40/2015 precisa que la Administración General del Estado “actúa y se organiza de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 3, así como los de descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial”. No se incluye la descentralización territorial porque ésta opera entre el Estado y otros sujetos con personalidad jurídica propia (las Comunidades Autónomas), y no dentro de la estructura interna de la AGE.

6.1.1. La descentralización

Es la forma de organización administrativa que entrega autonomía orgánica y técnica a sujetos que no se encuentran bajo la autoridad jerárquica directa de la Administración central. Supone la transferencia de competencias entre dos sujetos con personalidad jurídica diferenciada, afectando tanto a la titularidad como al ejercicio de la potestad.

Aunque no se recoge expresamente como forma de traslación en la Ley 40/2015, es un concepto imprescindible para entender la organización territorial del Estado.

Descentralización territorial

Se refiere al reparto del poder entre entes con base territorial. En España, se ha materializado en la transferencia de competencias del Estado a las Comunidades Autónomas, bien a través del Estatuto de Autonomía, bien mediante ley orgánica posterior de transferencia o delegación (art. 150 CE). La Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico prevé también las transferencias entre las Comunidades Autónomas y las diputaciones provinciales.

En el caso concreto de la Comunidad de Madrid, las competencias autonómicas se contemplan en el Estatuto de Autonomía (LO 3/1983) y las normas de desarrollo, singularmente la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid.

Descentralización funcional

También llamada descentralización institucional o por servicios. Se produce entre una Administración y una Administración institucional o especializada, que tiene carácter instrumental respecto de la primera. A diferencia de la territorial —de marcado carácter político—, la funcional responde a una finalidad técnica: la creación de organismos auxiliares especializados en la gestión de determinados servicios.

Estas entidades suelen englobarse en la categoría de “organismos públicos” regulada en el Título II de la Ley 40/2015 (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias estatales, etc.).

6.1.2. La desconcentración

El artículo 8.2 LRJSP dispone que la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos, en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.

Se trata, por tanto, de la traslación permanente de competencias dentro de una misma Administración, desde un órgano superior a otro inferior. Puede ser territorial o funcional.

Desconcentración territorial

Supone el traspaso de competencias, junto con su titularidad, de un órgano central a uno periférico dentro de la misma Administración Pública. En la Administración General del Estado, por ejemplo, de los servicios centrales de los Ministerios a las Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno. En la Comunidad de Madrid, de los servicios centrales de las Consejerías a las Direcciones Generales o Áreas Territoriales correspondientes.

Desconcentración funcional

Es la atribución, por un órgano administrativo, de la titularidad y el ejercicio de competencias propias en otros órganos jerárquicamente dependientes. Al desconcentrar se atribuyen funciones a órganos subordinados, por lo que es frecuente que la potestad administrativa de resolución pase de un órgano representativo (cargo político) a uno no representativo (funcionario).

6.2. Figuras que afectan sólo al ejercicio

6.2.1. Delegación de competencias (art. 9 LRJSP)

Artículo 9 LRJSP — Delegación de competencias (síntesis)

1. Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración —aun cuando no sean jerárquicamente dependientes— o en los organismos públicos o entidades de Derecho Público vinculados o dependientes.
2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
   a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno de las CCAA y las Asambleas Legislativas.
   b) La adopción de disposiciones de carácter general.
   c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
   d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el BOE, en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración. La publicación es requisito de eficacia de la delegación.
4. Las resoluciones adoptadas por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.
5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación (prohibición de la subdelegación).
6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.

No constituye impedimento para delegar la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma prevea un dictamen o informe preceptivo; ahora bien, una vez emitido éste, ya no podrá delegarse.

El acuerdo de delegación relativo a competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio se requiera quórum o mayoría especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum o mayoría.

6.2.2. Avocación (art. 10 LRJSP)

Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.

En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes jerárquicamente, el conocimiento de un asunto solo podrá ser avocado por el órgano delegante.

La avocación se realizará mediante acuerdo motivado, que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento con anterioridad o simultáneamente a la resolución final. Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el que se interponga contra la resolución del procedimiento.

6.2.3. Encomiendas de gestión (art. 11 LRJSP)

La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los órganos administrativos o entidades de Derecho Público podrá ser encomendada a otros órganos o entidades de Derecho Público, de la misma o distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades, por razones de eficacia o por carencia de medios técnicos idóneos.

Las encomiendas de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos regulados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en esa ley.

La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio. Corresponderá al órgano encomendante dictar cuantos actos o resoluciones den soporte jurídico a la actividad material encomendada.

En todo caso, la entidad u órgano encomendado tendrá la condición de encargado del tratamiento de los datos personales a los que pudiera acceder, siéndole de aplicación la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD)

y el Reglamento (UE) 2016/679 (RGPD).

Cuando la encomienda se realice entre órganos y entidades de distintas Administraciones, se formalizará mediante convenio que deberá ser publicado en el BOE, en el BOCM o en el BOP, según corresponda (salvo el supuesto de gestión ordinaria de servicios de las Comunidades Autónomas por Diputaciones, Cabildos o Consejos Insulares, que se rige por la legislación de régimen local).

6.2.4. Delegación de firma (art. 12 LRJSP)

Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materias de su competencia (bien por atribución, bien por delegación de competencias), delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 9.

La delegación de firma no altera la competencia del órgano delegante y para su validez no es necesaria su publicación. En las resoluciones y actos firmados por delegación se hará constar esta circunstancia y la autoridad de procedencia.

6.2.5. Suplencia (art. 13 LRJSP)

En la forma que disponga cada Administración Pública, los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de:

• vacante,
• ausencia o
• enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su abstención o recusación.

Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato superior de quien dependa.

La suplencia no implica alteración de la competencia y para su validez no es necesaria su publicación.

En las resoluciones y actos dictados mediante suplencia se hará constar esta circunstancia, el titular del órgano en cuya suplencia se adoptan y quien efectivamente la ejerce.

6.3. Decisiones sobre competencia (art. 14 LRJSP)

El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, debiendo notificar esta circunstancia a los interesados.

Los interesados podrán dirigirse al órgano que esté conociendo del asunto para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano competente; asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo.

Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.

7. Eficacia y validez de los actos administrativos

Este apartado se regula en los artículos 34 a 52 de la Ley 39/2015. Se expone a continuación una síntesis ordenada conforme a la sistemática de la propia Ley.

7.1. Requisitos del acto administrativo (arts. 34 a 36 LPAC)

El artículo 34 LPAC exige que los actos administrativos se produzcan por el órgano competente, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido. Su contenido se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

El artículo 35 LPAC regula la motivación, que se desarrollará en el apartado 8.

El artículo 36 LPAC regula la forma: los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma de expresión o constancia.

Excepcionalmente, puede admitirse la forma verbal, en cuyo caso la constancia escrita la asumirá el titular del órgano inferior o funcionario que reciba la orden. Cuando deban dictarse varios actos administrativos de la misma naturaleza, podrán refundirse en un único acto acordado por el órgano competente.

7.2. Eficacia de los actos (arts. 37 a 39 LPAC)

• Inderogabilidad singular (art. 37): las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de órgano de igual o superior jerarquía que el que dictó la disposición general.
• Ejecutividad (art. 38): los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en la Ley.
• Eficacia (art. 39): los actos producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Su eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto, esté supeditada a notificación, publicación o aprobación superior. Excepcionalmente, podrá reconocerse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas.

7.3. Nulidad y anulabilidad (arts. 47 a 52 LPAC)

7.3.1. Actos nulos de pleno derecho (art. 47)

Son nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones Públicas en los siguientes supuestos tasados:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

Serán también nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

7.3.2. Actos anulables (art. 48)

Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Constituye la regla general: salvo nulidad de pleno derecho, la invalidez es anulabilidad.

No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión de los interesados. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

7.3.3. Transmisibilidad, conversión, conservación y convalidación (arts. 49 a 52)

• Transmisibilidad (art. 49): la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero, ni la de las partes del mismo acto independientes de aquélla.
• Conversión (art. 50): los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.
• Conservación (art. 51): la declaración de nulidad o anulabilidad no afectará a aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.
• Convalidación (art. 52): la Administración podrá convalidar los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto. Si el vicio consistiera en falta de alguna autorización, podrá ser convalidado mediante el otorgamiento de ésta por el órgano competente.

8. Motivación y notificación

8.1. La motivación (art. 35 LPAC)

La motivación es la expresión de las razones de hecho y de Derecho que fundamentan el acto. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje, así como los que declaren su inadmisión.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos y los que acuerden la adopción de medidas provisionales.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan tales procedimientos.
i) Los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

8.2. La notificación (arts. 40 a 46 LPAC)

Obligación, contenido y plazo (art. 40)

El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

Toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Medios de notificación (art. 41)

Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. Están obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones los sujetos del artículo 14.2 LPAC (personas jurídicas, entidades sin personalidad, profesionales colegiados, representantes y empleados públicos en los términos que allí se indican).

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, la recepción o acceso por el interesado o su representante, fechas y horas, contenido íntegro e identidad del remitente y destinatario.

Notificación en papel (art. 42)

Cuando la notificación se practique en papel, si el interesado o su representante no se hallan en el domicilio, podrá hacerse cargo de la notificación cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo, se hará constar esta circunstancia y se intentará la notificación en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.

Notificación electrónica (art. 43)

Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas. Se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Se entenderán rechazadas cuando transcurran diez días naturales desde la puesta a disposición sin acceder a su contenido.

Notificación infructuosa y publicación (arts. 44 y 45)

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar o medio de notificación o, intentada ésta, no se haya podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado (tablón edictal único), sin perjuicio de que, previa o simultáneamente, la Administración pueda publicar el anuncio en otros medios.

El artículo 45 regula los supuestos en los que los actos administrativos deben ser objeto de publicación por disposición normativa, por interés público apreciado por el órgano o cuando se refieran a una pluralidad indeterminada de personas.

9. Revisión, anulación y revocación

Esta materia se regula en el Título V de la Ley 39/2015, que comprende los artículos 106 a 126 y se divide en dos capítulos: la revisión de oficio (arts. 106 a 111) y los recursos administrativos (arts. 112 a 126).

9.1. Revisión de oficio

Revisión de actos nulos (art. 106)

Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 (nulidad de pleno derecho).

El órgano competente para la revisión podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo, cuando no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1, carezcan manifiestamente de fundamento, o se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

Declaración de lesividad de actos anulables (art. 107)

Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo los actos favorables a los interesados que sean anulables conforme al artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo.

Suspensión (art. 108)

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 o el de declaración de lesividad del artículo 107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad podrá suspender la ejecución del acto cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Revocación y rectificación de errores (art. 109)

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.

Límites de la revisión (art. 110)

Las facultades de revisión establecidas no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

9.2. Recursos administrativos

Principios generales (arts. 112 a 120)

Contra las resoluciones y los actos de trámite cualificados (los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable) podrán interponerse los recursos de alzada y potestativo de reposición, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión en los casos tasados del artículo 125.

Los recursos administrativos tienen carácter revisor: la interposición no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo que una disposición lo establezca o proceda la suspensión cautelar en los términos del artículo 117.

Recurso de alzada (arts. 121 y 122)

Las resoluciones y actos del artículo 112.1 que no pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. El plazo para interponerlo será de un mes si el acto es expreso; si no lo fuera, el recurso podrá interponerse en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso (silencio negativo), salvo en el supuesto del artículo 24.1, párrafo tercero (doble silencio positivo).

Recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124)

Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los dictó, o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. No se podrá interponer recurso contenciosoadministrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición.

El plazo para interponerlo será de un mes si el acto es expreso. El plazo máximo para resolver y notificar será de un mes; transcurrido éste sin resolución expresa, se entenderá desestimado.

Recurso extraordinario de revisión (arts. 125 y 126)

Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse recurso extraordinario de revisión, ante el órgano administrativo que los dictó, cuando concurra alguna de las circunstancias tasadas del artículo 125.1:

• Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
• Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
• Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior.
• Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible, declarada así en virtud de sentencia judicial firme.

El plazo para la interposición es de cuatro años (circunstancia 1ª) o de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia judicial (circunstancias 2ª, 3ª y 4ª). El plazo máximo para dictar y notificar la resolución es de tres meses.

10. El principio de legalidad en la actuación administrativa

10.1. Fundamento constitucional

El principio de legalidad constituye una de las piedras angulares del Estado de Derecho y se encuentra anclado en la propia Constitución Española:

• Artículo 9.1 CE: “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.
• Artículo 9.3 CE: “la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.
• Artículo 103.1 CE: “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
• Artículo 106.1 CE: “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

10.2. Desarrollo legal

En el plano legal, el principio se concreta en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, conforme al cual las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo, entre otros, con los siguientes principios:

• Servicio efectivo a los ciudadanos y racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos.
• Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
• Responsabilidad por la gestión pública, planificación y dirección por objetivos.
• Sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
• Transparencia de la actuación administrativa (desarrollada por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y su normativa autonómica de desarrollo).
• Cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones Públicas.

En el plano procedimental, el principio se manifiesta en los artículos 34 y 47 LPAC, que exigen que los actos se dicten por el órgano competente y con arreglo al procedimiento legalmente establecido, bajo sanción de nulidad de pleno derecho en los casos más graves.

10.3. Vinculación positiva y autotutela

A diferencia de los particulares —que se rigen por el principio de vinculación negativa (“pueden hacer todo lo que no está prohibido”)—, la Administración opera conforme al principio de vinculación positiva: solo puede hacer aquello que la ley le habilita. Por ello, toda actuación administrativa requiere una previa atribución de potestad por norma jurídica.

De este principio derivan dos importantes manifestaciones: la autotutela declarativa (los actos administrativos se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan —art. 39 LPAC—) y la autotutela ejecutiva (la Administración puede hacer ejecutar sus propios actos sin necesidad de acudir a los tribunales, conforme a los arts. 97 a 105 LPAC), siempre dentro de los límites de la ley.

10.4. Advertencia sobre la STC 55/2018

Conviene recordar, en sede de principio de legalidad y potestad reglamentaria, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, declaró contrarios al orden constitucional de competencias, y por tanto no aplicables a las Comunidades Autónomas, los artículos 129 (salvo los párrafos segundo y tercero de su apartado 4), 130, 132 y 133 del Título VI de la Ley 39/2015, por invadir su ámbito competencial; y declaró inconstitucionales y nulos solo unos incisos del párrafo tercero del artículo 129.4. Esta advertencia es relevante para quien opte a plazas de la Comunidad de Madrid, cuya potestad reglamentaria se ejerce conforme a la normativa autonómica.

11. Referencias normativas de consulta

Normativa estatal

• Constitución Española de 1978 (arts. 9, 103 y 106).
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
• Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.
• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP).
• Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
• Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD), y Reglamento (UE) 2016/679 (RGPD).
• Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo.

Normativa específica de la Comunidad de Madrid

• Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid.
• Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid.
• Normativa autonómica de desarrollo en materia de transparencia, protección de datos y organización administrativa.