Tema 1 · Constitución Española de 1978. Derechos y deberes fundamentales. Control judicial de la Administración. Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia. Órganos institucionales

Tema 1. Constitución Española de 1978. Derechos y deberes fundamentales. Control judicial de la Administración. Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia. Órganos institucionales

1. La Constitución Española

1.1. Introducción: concepto y características

La Constitución puede definirse desde dos puntos de vista: formal y material.

Desde el punto de vista formal, atendiendo a su jerarquía normativa, la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico: está por encima de las leyes y de las demás normas que lo forman. Esta supremacía se garantiza a través de un procedimiento de reforma complejo, más rígido que el establecido para modificar las demás normas del ordenamiento.

Desde el punto de vista material, atendiendo a su contenido, la Constitución es la norma que regula el orden político fundamental de un Estado, estableciendo los principios fundamentales que han de regir su organización y funcionamiento. La doctrina mayoritaria sostiene que, además, para poder ser considerada como tal, debe reunir determinados requisitos en cuanto a su origen y contenido: emanar de la voluntad popular y contener una declaración de derechos individuales que supongan un límite al poder.

Todas estas notas están presentes en la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, que fue aprobada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, ratificada por el pueblo español en referéndum el 6 de diciembre de 1978, sancionada por el Rey el 27 de diciembre de 1978 y publicada en el BOE el 29 de diciembre de 1978.

1.2. Estructura

La Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 está precedida de un preámbulo y consta de 169 artículos, 4 disposiciones adicionales, 9 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 1 disposición final.

Los artículos se dividen en Títulos, y algunos Títulos se dividen en Capítulos. El Capítulo II del Título I se divide además en dos secciones. Los Títulos son los siguientes:

1.3. Contenido

Siguiendo una tradición muy arraigada en el constitucionalismo, en la Constitución de 1978 se distingue una parte dogmática y una parte orgánica.

La parte dogmática comprende el Título Preliminar y el Título I. El Título Preliminar contiene las grandes definiciones, principios y valores que han de regir la organización y funcionamiento del Estado: España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, la soberanía nacional reside en el pueblo español y la forma política del Estado es la Monarquía parlamentaria (artículo 1). El Título I regula los derechos fundamentales y las garantías para su cumplimiento, así como los principios rectores de la política social y económica.

La parte orgánica comprende el resto de la Constitución, los Títulos II a X. Regula la división de poderes del Estado y las funciones de cada uno, así como la organización territorial del Estado y la distribución de competencias entre los distintos entes territoriales.

La Constitución establece la separación de los poderes legislativo (Cortes Generales), ejecutivo (Gobierno) y judicial (independiente de los anteriores), a los que se añade la Corona, símbolo de la unidad y permanencia del Estado, como poder moderador y arbitral. Cada una de estas instituciones se regula en un Título:

• Título II. La Corona. El Rey es el Jefe del Estado, y sus funciones principales son (artículo 56): es el símbolo de su unidad y permanencia; arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones; asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica; y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes. La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad: sus actos estarán siempre refrendados y carecen de validez sin ese refrendo. De los actos del Rey son responsables las personas que los refrendan: el Presidente del Gobierno, los Ministros competentes o el Presidente del Congreso, según el caso (artículo 64).
• Título III. Las Cortes Generales. «Representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado» y «ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución» (artículo 66).
• Título IV. El Gobierno y la Administración. El Gobierno «dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes» (artículo 97), y «se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley» (artículo 98). La Administración Pública «sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho» (artículo 103).
• Título V. Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. El Gobierno está sometido al control de las Cortes y «responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados» (artículo 108).
• Título VI. El Poder Judicial. Le corresponde administrar justicia y está integrado por Jueces y Magistrados «independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley» (artículo 117).
• Título VII. Economía y Hacienda. Regula la organización económica del Estado, basada en la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (reconocida en el artículo 38). Reconoce también la iniciativa pública en la actividad económica y la facultad del Estado para planificar, mediante ley, la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.
• Título VIII. Organización Territorial del Estado. El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, y todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (artículo 137). Este Título establece también la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
• Título IX. El Tribunal Constitucional. Controla la actividad de los poderes públicos para garantizar que no se vulneren los principios y normas constitucionales.
• Título X. La reforma constitucional. Regula el procedimiento de reforma, que garantiza el carácter de norma suprema de la Constitución: exige mayorías cualificadas en ambas Cámaras y, si afecta a determinados preceptos, la aprobación en referéndum.

La Constitución de 1978 se ha reformado tres veces: el artículo 13.2 en 1992, para permitir el sufragio pasivo (poder ser elegido) de los ciudadanos extranjeros en las elecciones municipales; el artículo 135 en 2011, para garantizar el principio de estabilidad presupuestaria; y el artículo 49 en 2024, para actualizar y reforzar la protección de las personas con discapacidad.

2. Derechos y deberes fundamentales

2.1. Introducción

Siguiendo a Peces-Barba, los derechos fundamentales pueden definirse como la «facultad que la norma atribuye a la persona en lo referente a su vida, su libertad, la igualdad, la participación política o social o cualquier otro aspecto fundamental que afecte a su desarrollo integral como persona, en una comunidad de hombres libres, exigiendo el respeto de los demás hombres, de los grupos sociales y del Estado y con posibilidad de poner en marcha el aparato coactivo del Estado en caso de infracción».

La doctrina divide los derechos fundamentales en tres grandes grupos: derechos y libertades personales, derechos cívico-políticos y derechos socioeconómicos. Frente a esta clasificación doctrinal, nuestra Constitución los clasifica según su nivel de protección.

2.2. Bloques de derechos y sus garantías

La Constitución regula los derechos fundamentales en su Título I, «De los derechos y deberes fundamentales» (artículos 10 a 55), y distingue tres bloques con distinto nivel de protección, conforme al sistema de garantías del artículo 53.

2.2.1. Primer bloque: derechos fundamentales y libertades públicas

Son los derechos más dignos de protección por su especial trascendencia para la persona. Incluye el principio de igualdad ante la ley (artículo 14), el derecho a la objeción de conciencia (artículo 30) y los derechos de la Sección 1.ª del Capítulo II, «De los derechos fundamentales y de las libertades públicas» (artículos 15 a 29):

• Art. 15: derecho a la vida y a la integridad física y moral.
• Art. 16: libertad ideológica, religiosa y de culto.
• Art. 17: derecho a la libertad y a la seguridad.
• Art. 18: derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
• Art. 19: libertad de residencia y de circulación.
• Art. 20: libertad de expresión.
• Art. 21: derecho de reunión.
• Art. 22: derecho de asociación.
• Art. 23: derecho de participación política.
• Art. 24: derecho a la tutela judicial efectiva.
• Art. 25: principio de legalidad en materia penal y sancionadora.
• Art. 26: prohibición de los Tribunales de Honor.
• Art. 27: derecho a la educación.
• Art. 28: libertad de sindicación y derecho a la huelga.
• Art. 29: derecho de petición.

Según el artículo 53, estos derechos:

• Vinculan a todos los poderes públicos.
• Están sometidos a reserva de ley, que para los de la Sección 1.ª del Capítulo II es ley orgánica (artículos 53.1 y 81).
• Se protegen mediante procedimientos judiciales especiales: un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad ante los tribunales ordinarios y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, además del recurso de inconstitucionalidad.

Además, la reforma de los derechos de la Sección 1.ª del Capítulo II se equipara a una reforma total de la Constitución y debe seguir el procedimiento agravado del artículo 168.

2.2.2. Segundo bloque: derechos y deberes de los ciudadanos

Son derechos de indudable trascendencia, pero con un grado de protección menor. Se regulan en la Sección 2.ª del Capítulo II, «De los derechos y deberes de los ciudadanos» (artículos 30 a 38):

• Art. 30: derecho y deber de defender a España.
• Art. 31: deber de contribuir a los gastos públicos de acuerdo con la capacidad económica.
• Art. 32: derecho a contraer matrimonio.
• Art. 33: derecho a la propiedad privada y a la herencia.
• Art. 34: derecho de fundación.
• Art. 35: deber de trabajar y derecho al trabajo.
• Art. 36: colegios profesionales.
• Art. 37: derecho a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo.
• Art. 38: libertad de empresa.

Según el artículo 53, este bloque vincula a todos los poderes públicos, está sometido a reserva de ley ordinaria y se protege mediante el recurso de inconstitucionalidad.

2.2.3. Tercer bloque: principios rectores de la política social y económica

Son normas de obligado cumplimiento para el legislador, pero con el menor nivel de protección. Se regulan en el Capítulo III, «De los principios rectores de la política social y económica» (artículos 39 a 52):

• Art. 39: protección de la familia.
• Art. 40: progreso social y económico y pleno empleo.
• Art. 41: régimen público de Seguridad Social.
• Art. 42: protección de los trabajadores en el extranjero y retorno de los emigrantes.
• Art. 43: derecho a la protección de la salud.
• Art. 44: acceso a la cultura.
• Art. 45: derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado.
• Art. 46: conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico.
• Art. 47: derecho a una vivienda digna.
• Art. 48: participación de la juventud.
• Art. 49: protección de las personas con discapacidad.
• Art. 50: protección de la tercera edad.
• Art. 51: defensa de los consumidores y usuarios.
• Art. 52: organizaciones profesionales.

Según el artículo 53.3, estos principios informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, y solo pueden alegarse ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. Las leyes que los vulneren pueden ser declaradas inconstitucionales.

2.3. El Defensor del Pueblo

El sistema de garantías se completa con el Defensor del Pueblo, regulado por ley orgánica, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por estas para la defensa de los derechos del Título I. A tal efecto puede supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales (artículo 54).

2.4. Suspensión de los derechos y libertades

El artículo 55 permite suspender determinados derechos y libertades en dos supuestos:

• Cuando se declare el estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución.
• Sin declarar esos estados, de forma individual, en la forma y casos que determine una ley orgánica, con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas.

3. Control judicial de la Administración

Como señala Entrena Cuesta, la Constitución establece de forma reiterada el sometimiento de la Administración a la ley y al resto del ordenamiento jurídico, así como el control de los tribunales sobre la actuación administrativa:

• Artículo 9.1: «Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico». El artículo 9.3 garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, entre otros.
• Artículo 97: el Gobierno «ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes».
• Artículo 103.1: la Administración Pública «sirve con objetividad los intereses generales […] con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
• Artículo 24.1: «Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión».
• Artículo 106.1: «Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican».
• Artículo 117.3: «El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes».
• Artículo 106.2: «Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».

Este control judicial se realiza en gran medida por la jurisdicción contencioso-administrativa, regulada por la Ley 29/1998, de 13 de julio.

4. El Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia

4.1. Introducción

El derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones reconocido en el artículo 2 de la Constitución se plasma en los Estatutos de Autonomía, que, según su artículo 147.1, son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

El Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia se aprobó por la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, y se elaboró por el procedimiento del artículo 146 de la Constitución, previsto para acceder a la autonomía por la vía del artículo 143.

Se ha modificado formalmente cinco veces: Ley Orgánica 1/1991, de 13 de marzo; Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo; Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio; Ley Orgánica 7/2013, de 28 de noviembre; y Ley Orgánica 1/2021, de 15 de febrero. Al margen quedan las modificaciones de su disposición adicional primera, que se tramitan como proyecto de ley ordinaria y, según su apartado cuatro, no se consideran modificación del Estatuto.

4.2. Estructura y contenido

El Estatuto está precedido de un preámbulo y consta de 55 artículos, 2 disposiciones adicionales y 7 disposiciones transitorias. Los artículos se dividen en Títulos, y algunos de ellos en Capítulos:

Título Preliminar. El territorio de la Región es el de los municipios comprendidos dentro de los límites de la provincia de Murcia (art. 3). La capitalidad se establece en la ciudad de Murcia, sede de sus órganos institucionales, con excepción de la Asamblea Regional, que la tiene en Cartagena (art. 5). Los artículos 6 y 7 determinan quiénes tienen la condición política de murcianos, por criterios de vecindad y de filiación. Los derechos y deberes fundamentales de los murcianos son los establecidos en la Constitución para los españoles (art. 9).

Título I. Competencias. Se dividen así:

• Artículo 10: materias de competencia exclusiva, en las que corresponden a la Comunidad la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva.
• Artículo 11: materias en las que le corresponden el desarrollo legislativo y la ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado.
• Artículo 12: materias en las que le corresponde solo la función ejecutiva, en los términos que establezcan las leyes y normas reglamentarias del Estado.

El Estatuto contempla la ampliación de competencias mediante su reforma, una vez transcurridos los cinco años del artículo 148.2 de la Constitución y en el marco del artículo 149, y la asunción de competencias por los procedimientos del artículo 150.1 y 2 de la Constitución (leyes marco y leyes de transferencia o delegación).

Título II. Órganos institucionales. Se estudian en el apartado 5.

Título III. Administración de Justicia. La organización judicial en la Región comprende los Juzgados y Tribunales establecidos en su territorio y el Tribunal Superior de Justicia, con sede en Murcia, en el que culmina la organización judicial en su ámbito territorial y ante el que se agotan las sucesivas instancias procesales en los términos del artículo 123 de la Constitución (art. 34).

Título IV. Hacienda y economía. La Región tiene autonomía financiera, dominio público y patrimonio propio (art. 40), y el Estatuto regula los bienes de su patrimonio (art. 41) y los ingresos de su Hacienda (art. 42). Corresponde a la Comunidad la administración de sus tributos propios y, por delegación del Estado, la de los tributos cedidos (art. 43). El Consejo de Gobierno elabora el Presupuesto y la Asamblea Regional lo examina, enmienda, aprueba y controla (art. 46).

Título V. Régimen jurídico. Su Capítulo I regula la Administración Pública Regional: corresponde a la Comunidad la creación y estructuración de su propia Administración, dentro de los principios generales y normas básicas del Estado (art. 51), y su régimen jurídico y el de sus funcionarios se regulan por ley de la Asamblea de conformidad con la legislación básica del Estado (art. 52). Hoy esa ley es la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Su Capítulo II establece un triple control sobre la actividad de los órganos de la Comunidad: el del Tribunal Constitucional, el de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 53) y el control económico y presupuestario del Tribunal de Cuentas del Estado (art. 54).

Título VI. Regula el procedimiento de reforma del Estatuto (art. 55).

5. Órganos institucionales

El Título II del Estatuto regula los órganos institucionales de la Región de Murcia: la Asamblea Regional, el Presidente y el Consejo de Gobierno.

5.1. La Asamblea Regional

Representa al pueblo de la Región de Murcia (art. 21) y ostenta la potestad legislativa. Entre sus funciones (arts. 22 y 23) están: aprobar los presupuestos; impulsar, orientar y controlar la acción del Consejo de Gobierno y del Presidente; elegir de entre sus miembros al Presidente de la Comunidad Autónoma; aprobar el programa del Consejo de Gobierno y exigir, en su caso, responsabilidad política en la forma que determine una ley de la Asamblea; establecer y exigir tributos; y examinar y aprobar la Cuenta General de la Comunidad Autónoma.

Está constituida por diputados elegidos por cuatro años mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, con un sistema electoral proporcional. La Asamblea fija por ley el número de sus miembros, que no será inferior a 45 ni superior a 55 diputados regionales (art. 24). En ejercicio de su autonomía establece su propio Reglamento (art. 27) y funciona en Pleno y Comisiones (art. 28). El Reglamento vigente es de 2019 y se reformó parcialmente el 1 de diciembre de 2021 (BORM n.º 279, de 2 de diciembre de 2021).

5.2. El Presidente de la Comunidad Autónoma

Es elegido por la Asamblea Regional de entre sus miembros y nombrado por el Rey. Le corresponden la suprema representación de la Región de Murcia y la ordinaria del Estado en su territorio. Dirige y coordina la acción del Consejo de Gobierno y responde políticamente ante la Asamblea Regional (art. 31).

Según el artículo 31.5 del Estatuto, «una Ley de la Asamblea, aprobada por el voto favorable de la mayoría de sus miembros, desarrollará el procedimiento de elección del Presidente del Consejo de Gobierno, así como su Estatuto personal y el procedimiento para exigir la responsabilidad política». Hoy esa norma es la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

5.3. El Consejo de Gobierno

Es el órgano colegiado que dirige la política regional, y le corresponden la función ejecutiva, el gobierno y administración de la Región y el ejercicio de la potestad reglamentaria en materias no reservadas por el Estatuto a la competencia normativa de la Asamblea Regional.

Está compuesto por el Presidente, el Vicepresidente, en su caso, y los Consejeros, que el Presidente nombra y separa libremente (art. 32). Responde políticamente ante la Asamblea de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestión (art. 33).

Según el artículo 32.4, en lo no previsto en el Estatuto, una ley de la Asamblea aprobada por mayoría de sus miembros regula la organización y atribuciones del Consejo de Gobierno y el estatuto personal de sus miembros: también es la Ley 6/2004, de 28 de diciembre.