Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
La Ley de Instituciones Locales de Euskadi es una de las normas jurídicas más importantes para la vertebración jurídico-institucional de Euskadi y sin embargo, desde que el Parlamento Vasco comenzó a legislar en 1980, han transcurrido ya más de treinta y cinco años sin que se haya aprobado una ley de instituciones locales de Euskadi.
Resulta sorprendente que, a pesar de que se trata de una ley sobre cuya necesidad imperiosa de aprobación existe una casi unanimidad, su aprobación no haya podido producirse hasta ahora, pues debería haber sido, desde el principio, una de las columnas de la estructura jurídico-institucional del autogobierno vasco, una estructura que puede calificarse como tripartita, pues se asienta en tres niveles diferentes: las instituciones comunes, los territorios históricos y los municipios y demás entidades locales, cada uno de ellos con sus propias competencias.
Como es bien conocido, la estructura jurídico-institucional de la Comunidad Autónoma de Euskadi se apoya en la vertebración entre esos tres niveles institucionales, en la que interactúan normas jurídicas de distinto rango, procedencia, contenido y alcance. Así, la Constitución de 1978 y el vigente Estatuto de Autonomía para el País Vasco de 1979 –el denominado Estatuto de Gernika–, definen el reparto competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Euskadi. Por su parte, el Estatuto de Autonomía y la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, comúnmente conocida como «Ley de Territorios Históricos», se ocupan de la distribución de competencias entre las instituciones comunes (Gobierno y Parlamento Vasco) y los órganos forales de los territorios históricos (juntas generales y diputaciones forales). Además, el Concierto Económico, actualmente regulado por la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma de Euskadi, regula las relaciones de orden financiero y tributario del País Vasco con el Estado y es, por tanto, la columna vertebral del sistema financiero y tributario vasco. Y, por último, las normas forales de los territorios históricos regulan las materias que son competencia de dichos territorios históricos y, en lo que tiene que ver con los municipios, también algunas materias que afectan a estos directamente en asuntos específicos, como, por ejemplo, demarcaciones territoriales, entidades de ámbito supramunicipal, presupuestos, finanzas y hacienda locales.
Pero sin ley de instituciones locales de Euskadi el edificio institucional vasco estaba incompleto, y por eso resultaba imprescindible la aprobación de esta ley, a fin de poder culminar el proceso de articulación entre los tres niveles institucionales de gobierno de Euskadi.
Al no haber dispuesto de ella hasta ahora, nuestros municipios y demás entidades locales vascas han tenido que actuar a partir de un marco normativo institucional caracterizado por su precariedad. Si bien es cierto que en el ámbito tributario y económico-financiero, así como en otros asuntos de su competencia, los territorios históricos han aprobado distintas normas forales directamente aplicables a los municipios y entidades locales de sus respectivos ámbitos territoriales, no es menos cierto que, ante la ausencia de una ley propia de la Comunidad Autónoma de Euskadi que abordara en su globalidad las cuestiones municipales, los órganos de gobierno de nuestros municipios y demás entidades locales han aplicado la legislación básica estatal sobre régimen local y las leyes sectoriales aprobadas por el Parlamento Vasco, que han ido incidiendo sobre diferentes materias y que, en muchos supuestos, repercutían directamente sobre las competencias municipales, por ejemplo, en temas como el urbanismo, el medio ambiente o los servicios sociales. Pero todo ello no ha resuelto hasta ahora el problema de dotar a los municipios vascos de un marco jurídico propio que les dé estabilidad y les permita ejercer su autogobierno y cumplir con su finalidad principal, que no es otra que la de atender las demandas de la ciudadanía en su condición de administración más próxima a ella.
La ley pretende una clarificación competencial que, además de ofrecer seguridad jurídica, se vea acompañada de un reforzamiento del papel institucional del municipio y de una financiación adecuada para asegurar la sostenibilidad financiera de las entidades locales, de modo que permita garantizar una adecuada prestación de servicios a la ciudadanía. En este sentido, junto a aspectos trascendentales de la ley, como son, por ejemplo, los relativos a su régimen institucional, competencias, etcétera, hay que destacar también que –de acuerdo con la normativa de la Unión Europea, y tras las reformas constitucional y legislativa en relación con el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera– los aspectos relacionados con la arquitectura institucional económico-financiera han adquirido una gran relevancia en el desarrollo del régimen local, y ello hace aún más necesario algo que ya era una constante exigencia desde mucho antes de que se produjese dicha reforma, esto es, la imprescindible presencia de los municipios vascos en los órganos y en los procesos de toma de decisiones que les afecten directamente, para dejar de ser unas administraciones sometidas a un grado de tutela no siempre respetuosa con las relevantes funciones que les corresponden y no siempre compatible con un auténtico respeto por la autonomía local que los municipios deben tener garantizada.
Naturalmente, a lo largo de todos estos años la necesidad de una ley de instituciones locales de Euskadi ha estado siempre presente, de forma que se han elaborado diversos textos preparatorios, anteproyectos y proyectos que finalmente, por unas u otras razones, no han cristalizado en la aprobación de una norma de rango legal. Pero es en la actual coyuntura política cuando se ha presentado una ocasión propicia que ha favorecido el proceso de aprobación de la Ley de Instituciones Locales de Euskadi.
También parecía claro que su contenido tenía que establecer un mínimo común denominador que concitase un acuerdo lo más amplio posible de la representación de las distintas sensibilidades políticas y de los tres niveles institucionales de Euskadi, pues todos los agentes políticos e institucionales eran conscientes de que una ley de estas características debía contar con un amplio respaldo si quería no solo salir adelante, sino también perdurar en el tiempo. De hecho, la gran dificultad del proceso para aprobar la ley se ha reflejado claramente en dos aspectos: en primer lugar, en lo referente a su contenido, que apuesta por un delicado equilibrio entre distintas opciones normativas, para intentar reflejar las aportaciones de todas las partes en beneficio del acuerdo; y, en segundo lugar, en el complejo procedimiento seguido para la redacción definitiva de su contenido.
II
En materia de fuentes, la ley ha tenido en cuenta el acervo jurídico de nuestro sistema municipal foral, cuyos antecedentes más remotos se remontan hasta el derecho de las entidades locales que estuvo en vigor en los distintos territorios vascos durante el régimen foral, un derecho que tenía muy en cuenta la diversidad del país en la organización municipal y, en consecuencia, regulaba modelos jurídico-políticos adaptados a la variedad de las entidades municipales, supramunicipales e inframunicipales presentes en él y que, con las particularidades propias de cada territorio, presenta notables elementos comunes a ambos lados de los Pirineos, como ha puesto de manifiesto la doctrina más autorizada.
En la tradición municipal vasca destacaban también las amplias competencias de las entidades locales, su gran capacidad autoorganizativa, autonormativa y de gestión, no solamente en el ámbito político, sino también en el económico, y, por último, la estrecha relación entre los municipios forales y las asambleas legislativas forales, de las que emanaban, a su vez, los órganos de gobierno de los territorios, lo que permitía un adecuado anclaje entre el nivel municipal y el de cada territorio foral.
Este modelo municipal foral entró en crisis en el siglo XIX en lo que se refiere a los tres territorios que conforman actualmente la Comunidad Autónoma de Euskadi, pues el real decreto de 29 de octubre de 1841, que se impuso a estos territorios de una manera absolutamente unilateral, hizo tabla rasa de gran parte del sistema foral de derecho público hasta entonces vigente, incluido el sistema municipal foral.
Tras la definitiva derogación de lo que quedaba de los Fueros vascos de derecho público en virtud de la ley de 21 de julio de 1876, y aunque los municipios vascos no volvieron a recuperar una cota de autonomía similar a aquella de la que gozaron en la época foral, su situación jurídico-económica fue diferenciándose claramente de la que era propia de los municipios de régimen común, y al amparo del régimen de concierto económico surgido en 1878 fueron construyendo un modelo local propio, que la doctrina ha dado en llamar «municipio concertado»; un modelo amparado por normas jurídicas de muy distinto rango pero que daban soporte a la especialidad del sistema vasco. En este sentido, pueden citarse a título de ejemplo, y por orden cronológico, normas como la real orden de 8 de junio de 1878, la disposición transitoria cuarta de la Ley Provincial de 29 de agosto de 1882, la real orden de 8 de agosto de 1891, y las normas posteriores derivadas de ellas.
En este periodo las competencias de los municipios vascos estuvieron también estrechamente vinculadas con las crecientes atribuciones de las diputaciones vascas en virtud de las facultades económico-administrativas derivadas del propio Concierto, tal y como establecía el artículo 15 del real decreto de 13 de diciembre de 1906, cuyo contenido aún continúa en vigor, pues aparece recogido en la disposición adicional tercera del vigente Concierto Económico. E, incluso en plena Dictadura de Primo de Rivera, el real decreto de 21 de octubre de 1924 recogió las adaptaciones del Estatuto Municipal de 1924 al régimen especial vasco.
Y siguiendo la tradición histórica, que no se interrumpió ni siquiera con el cambio de régimen político, la Ley Municipal de la II República, de 1935, establecía en su disposición transitoria 11 que las prescripciones de la misma regirían en las tres provincias, en cuanto no se opusiesen a lo estatuido en el régimen peculiar vigente en ellas. Por su parte, el Estatuto Vasco de 1936 establecía en su artículo 2.a)3.º que, en materia de régimen local, correspondía a la competencia del País Vasco (de acuerdo con los artículos 16 y 17 de la Constitución de la República) la legislación exclusiva y la ejecución directa, sin que la autonomía atribuida a los municipios vascos pudiese tener límites inferiores a los señalados en las leyes generales del Estado.
Durante la dictadura franquista los municipios vascos no tuvieron más remedio que adaptarse en general a la normativa común, pero, aun y con todo, intentaron conservar un perfil diferenciado siempre que pudieron, como ocurrió en el territorio alavés, donde el Concierto Económico siguió vigente y se mantuvieron ciertas particularidades al amparo de disposiciones específicas de la normativa estatal de régimen local que salvaguardaban expresamente la especialidad alavesa, y como ocurrió también en el caso navarro, dado que también se mantuvo vigente su sistema de convenio económico.
Por su parte, y en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi encuentra su fundamento competencial en un abanico de títulos que conviene ordenar de forma precisa, puesto que la singular arquitectura institucional vasca, sus competencias específicas y su régimen económico-financiero, derivados de la disposición adicional primera de la Constitución, del Estatuto de Autonomía, de la Ley del Concierto Económico, y del resto de normativa que ha procedido a la actualización de los derechos históricos vascos, conforman un complejo marco jurídico que debe tenerse siempre presente.
A este respecto hay que citar el artículo 10.4 del Estatuto de Gernika; la Ley de Concierto Económico; la normativa de haciendas locales, regulada por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y sobre todo su disposición adicional octava, relativa al régimen foral vasco; la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera –cuya disposición final tercera establece que la aplicación de la ley habrá de respetar lo dispuesto en el Concierto Económico–, y, naturalmente, la legislación básica de régimen local recogida en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y en particular las especialidades reconocidas a las instituciones vascas, tanto en su texto original como en las modificaciones introducidas en ella por la Ley 27/2013, de 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
De esta Ley 7/1985, de 2 de abril, destacan en este ámbito su artículo 39 y su importante disposición adicional segunda (acerca del régimen foral vasco), que regulan notables especialidades del régimen municipal vasco y que dan cobertura jurídica a la posibilidad, desarrollada en esta Ley de Instituciones Locales de Euskadi, de avanzar en la regulación de un modelo municipal propio, en coherencia con lo manifestado por el Tribunal Constitucional en materia de régimen local, especialmente en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, referida precisamente a la Ley 7/1985, y en particular en su fundamento jurídico n.º 26, pues en ella el tribunal viene a reconocer que las especialidades del régimen local vasco entroncan directamente con el amparo y respeto de los derechos históricos vascos, protegidos por la disposición adicional primera de la Constitución, y con su actualización, y llega a decir expresamente que «se comprende, de este modo, que esa garantía constitucional comporte un tratamiento normativo singular propio de ese régimen local y ello aun frente a los poderes centrales del Estado».
Y, así, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi desarrolla estas posibilidades y se convierte en norma actualizadora de los derechos históricos en materia local derivados del régimen foral vasco, en el marco de la legislación vigente y bajo el amparo de la legislación básica de régimen local, cuyo contenido respeta y desarrolla, pues cualquier actualización supone, como es obvio, innovación. Todo ello justifica las especialidades que se han introducido en esta ley en favor de las instituciones vascas competentes en cada caso, las cuales deberían permitir la construcción de un sistema cohesionado, integrado y eficiente de gobierno local en Euskadi, evitando dos extremos indeseados: por un lado, la injerencia de las instituciones de la Comunidad Autónoma o de los territorios históricos en la vida municipal que pudiera poner en riesgo su autonomía real, y, por otro, los riesgos de fragmentación del espacio local que pudieran hacer inviable la supervivencia del sistema.
Finalmente, el legislador ha tenido también muy en cuenta y ha incorporado al texto, en la medida de lo posible, las siempre valiosas aportaciones de los distintos proyectos y proposiciones de ley reguladoras del régimen local vasco presentados en su momento por gobiernos anteriores o por partidos políticos de distinto signo; las importantes consideraciones contenidas en los dos pronunciamientos de la Comisión Arbitral sobre los dos últimos proyectos legislativos relativos al régimen local vasco, que se recogen en sus decisiones 1/2008, de 20 de octubre, y 3/2012, de 19 de abril; y también las interesantes sugerencias al respecto de los dictámenes 64/2008, de 9 de abril, y 193/2011, de 28 de julio, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi. Todo ello sin olvidar las relevantes aportaciones que tanto la jurisprudencia como la doctrina han realizado sobre este tema.
III
Respecto al procedimiento seguido para la definición del contenido de la Ley de Instituciones Locales de Euskadi, la necesidad de conseguir un consenso básico que permitiese lograr el más amplio respaldo posible a una ley nuclear para el sistema de autogobierno vasco como esta, ha supuesto la puesta en marcha de una metodología de concertación y entendimiento dual: por un lado, entre los distintos niveles institucionales implicados, y, por otro, entre las distintas sensibilidades políticas con representación en el Parlamento Vasco.
La complejidad institucional, territorial e ideológica de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que había supuesto un debilitamiento obvio de las potencialidades de desarrollo institucional del municipalismo vasco y que había provocado un cierre en falso de la articulación de un sistema razonable de relaciones entre los poderes públicos de carácter territorial, hacía conveniente tener muy presente que una norma de estas características debe ser aceptada por municipios, territorios históricos e instituciones comunes, que, a su vez, pueden estar gobernados por distintas fuerzas políticas pero que, para que el sistema funcione, deben asumir unas mismas reglas de juego, independientemente de quién gobierne en cada una de estas instituciones en cada momento.
Por ello, y tras la convocatoria de un órgano de encuentro institucional como el Consejo Municipal de Euskadi, las personas que intervinieron en la redacción del anteproyecto de ley fueron presentando, paulatinamente, los diversos títulos del texto para ser discutidos en el seno de un grupo de trabajo, un órgano técnico en el que estaban representados los tres niveles institucionales (Gobierno Vasco, diputaciones forales y los ayuntamientos, a través de la Asociación de Municipios Vascos-Eudel) y, por tanto, las sensibilidades políticas mayoritarias del ámbito territorial de la ley. El objetivo no era otro que intentar consensuar un borrador de anteproyecto que pudiese servir de base y facilitar la negociación de las distintas fuerzas políticas representadas en el Parlamento Vasco, pues es el Parlamento Vasco quien tiene la última palabra sobre la ley, pero con la ventaja añadida de que esa negociación, en la sede de la soberanía popular, partiría de un texto base en cuya redacción habían participado representantes de las diversas instituciones afectadas, que representaban, al mismo tiempo, a las principales sensibilidades ideológicas existentes.
IV
En cuanto a los criterios en los que se fundamenta la ley, se trata aquí de ofrecer una breve síntesis de los más importantes, aquellos que el legislador ha querido que inspiren la regulación del régimen municipal vasco, con un punto de partida claro: dictar una «norma integral», en el sentido de que el texto legal define la posición institucional del municipio vasco tanto en el ámbito de la acción pública como en el de la financiación. Se trata, por tanto, de articular un modelo integrado de gobiernos locales que ha de ensamblarse de una manera armónica con los otros dos niveles institucionales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, culminando así el proceso de institucionalización interna de esta, sin temor alguno a modificar, con el consenso de todos, la normativa que fuera necesario modificar; lo que supone en algunas ocasiones complementar, y en algún caso puntualizar y hasta corregir, por ejemplo, el texto de la denominada «Ley de Territorios Históricos».
Junto a los principios que el texto legal recoge en relación con aspectos concretos de la vida municipal y del servicio de las instituciones locales al ciudadano, y presidiendo todos ellos, el criterio básico y guía de esta ley es dotar al municipio vasco de un amplio abanico de poderes, diseñado para garantizarle unos elevados estándares de autonomía municipal efectiva. Asimismo, la ley hace una clara apuesta por el proceso de fortalecimiento institucional de los niveles locales de gobierno, puesto que el municipio es el foro de decisión más próximo a la ciudadanía. Por ello, la ley intenta también responder a la imperiosa necesidad de fortalecer los instrumentos de acceso a la información y la participación ciudadana en el diseño, decisión e implantación de las políticas públicas locales, con el ánimo de hacer frente a algunas debilidades intrínsecas de la democracia representativa tradicional y a los nuevos retos derivados de la exigencia de un mayor control del poder y una más clara rendición de cuentas. Y se ha tenido también muy presente que estos retos se vinculan a las crecientes exigencias de buen gobierno, ética y transparencia en la acción pública local y de las propias estructuras municipales, los cuales, como demuestra la experiencia del día a día, convierten, a los municipios que asumen en su vida cotidiana estos valores, en instituciones eficaces y favorecedoras del desarrollo económico y social.
Y es que resulta obvio que hay que mejorar la calidad institucional de la política local, para que los gobiernos municipales puedan reforzar su legitimidad desarrollando una cartera de servicios sostenible y eficiente. De hecho, los municipios son la primera puerta a la que la ciudadanía llama para resolver sus problemas, y su legitimación institucional se fundamenta en buena medida en atender satisfactoriamente las necesidades de sus vecinos y vecinas, y en procurarles una adecuada calidad de vida, garantizando el ejercicio de todos sus derechos, incluidos, por cierto, los lingüísticos.
Ello se refleja también en la clara opción de la ley por un modelo cultural y lingüístico propio en las relaciones locales, con una apuesta clara por la preservación, asentamiento y desarrollo del euskera, para que la Administración local vasca pueda ser realmente euskaldun, con todo lo que ello implica; por ejemplo, que el euskera pueda ser su lengua normal de trabajo, y que su conocimiento no se quede, como ocurre en numerosas ocasiones, en una mera exigencia formal para el acceso al empleo público local. En este sentido, la Administración local debe ser ejemplo y guía de su plena recuperación, y ello pasa por la apuesta clara de la misma por una progresiva euskaldunización de su funcionamiento.
Por ello, si bien la preservación y normalización del euskera, la lengua propia y común de Euskal Herria, es una tarea que les corresponde en primer lugar a todos los poderes públicos vascos, los municipios vascos deben ser precursores en esta labor. Y, en consecuencia, esta ley pretende ser pionera en un proceso en el que todos los poderes públicos apuesten aún más decididamente por el euskera, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su deseada normalización y su pleno desarrollo. Así, esta ley, siempre respetuosa con la autonomía local, favorece, si así lo decide la entidad local correspondiente, que el euskera pueda ser la lengua de trabajo de dicha entidad. Del mismo modo, prevé de manera expresa, clave y directa que los municipios tengan competencias sobre el euskera, en materia de planes de uso y normalización lingüística tanto ad extra, esto es, para su ámbito de actuación territorial, como ad intra, es decir, para su articulación en la propia entidad local con los destinatarios que cada organización determine.
Asimismo, con objeto de que los procesos de normalización lingüística superen el estadio de la acreditación de dicha competencia en los procesos de selección o de provisión de los puestos de trabajo de las entidades locales, también se prevén medidas que puedan favorecer la adquisición y mejora de las competencias lingüísticas de los concejales y concejalas, dado que ambas realidades, la referente a las empleadas y empleados públicos y la que concierne al ámbito de la política, deben ir acompasadas para lograr una verdadera normalización en el uso del euskera, es decir, para que, como ya se ha indicado, esta se convierta en lengua común de trabajo en las entidades locales vascas.
Ahora bien, dicho esto, hay que manifestar también, por un lado, que esta apuesta decidida a favor de la euskaldunización de la Administración local vasca no puede desconocer en ningún caso los derechos lingüísticos de la ciudadanía, que en todo momento tendrá el derecho a ser atendida en la lengua oficial de su elección y a no sufrir indefensión alguna por el desconocimiento de alguna de las dos lenguas oficiales. Y, por otro lado, que la actuación de las autoridades locales exigirá medidas especiales en pro del euskera, que es la lengua oficial cuya situación es más precaria. De hecho, el favorecimiento del euskera busca precisamente promover la igualdad real entre la ciudadanía, en el sentido de lo contemplado en el apartado 7.2 de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias, hecha en Estrasburgo el 5 de noviembre de 1992 y en vigor en nuestro ordenamiento jurídico tras su ratificación el 2 de febrero de 2001, cuando afirma entre sus objetivos y principios, que «la adopción de medidas especiales a favor de las lenguas regionales o minoritarias, destinadas a promover una igualdad entre los hablantes de dichas lenguas y el resto de la población y orientadas a tener en cuenta sus situaciones peculiares, no se considerará un acto de discriminación con los habitantes de las lenguas más extendidas».
En definitiva, esta ley trata de garantizar a las entidades locales vascas plena autonomía local para intervenir de manera efectiva en cuantos asuntos afecten a los intereses y aspiraciones de sus vecinos y vecinas, sin otro límite que el respeto a los principios de eficacia, eficiencia y buena administración, con sujeción a la normativa aplicable de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en coherencia con los modelos más desarrollados de autogobierno municipal y de conformidad con el espíritu y los principios de la Carta Europea de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y en vigor en nuestro ordenamiento jurídico tras su ratificación el 20 de enero de 1988. Y todo ello porque la Carta Europea de la Autonomía Local constituye una fuente preferente de integración e interpretación de las leyes de régimen local.
En este sentido, el Consejo de Europa ha considerado que las entidades locales son uno de los principales fundamentos de un régimen democrático, y que el derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos forma parte de los principios democráticos comunes, convencido de que en este nivel local este derecho puede ser ejercido más directamente. Y, así, la existencia de entidades locales investidas de competencias efectivas permite una administración eficaz y próxima al ciudadano, por lo que la defensa y el fortalecimiento de la autonomía local en los diferentes países de Europa son entendidos por el Consejo de Europa como una contribución esencial en la construcción de una Europa basada en los principios de democracia y descentralización del poder.
El pueblo vasco o Euskal Herria quiere hacer también su aportación a la construcción europea, preservando siempre su identidad y estrechando los lazos entre los territorios y municipios que lo conforman. A tal fin, esta ley fomenta sin ambages la unión cultural, social, administrativa y política de todos ellos, y al mismo tiempo entiende que esta Europa a cuya construcción aspiramos a contribuir tiene que ser una Europa concebida a escala humana, donde la economía esté al servicio de la mejora de las condiciones de vida de la ciudadanía y, por tanto, donde el ámbito local, el más próximo a ella, tenga un trato preferente sobre otros. Y, para ello, una de las mejores contribuciones que podemos hacer desde este pequeño y ancestral pueblo es la de preservar, difundir y poner en valor la configuración histórica y jurídica de sus entidades locales, íntimamente unidas a su entorno natural y organizadas de tal manera que presten sus servicios a la ciudadanía de la manera más cercana posible.
Y, así, en lugar de diluir el ámbito local como espacio público de expresión democrática, el objetivo de esta ley es fortalecer las instituciones locales y reconocer a los municipios vascos un nivel satisfactorio de autonomía local, independientemente del ámbito territorial en el que estén insertos. Es el momento de que el principio de autonomía local desarrolle de una vez todas sus potencialidades. Es el momento de la verdad, el momento de elegir el rumbo al que queremos orientar nuestro singular modelo político. Y, por ende, el acercamiento de la acción de gobierno a los ciudadanos es una imperiosa necesidad política para que el derecho de participación de las ciudadanas y los ciudadanos sea real y efectivo, para que exista un verdadero control y una decisiva participación popular en la administración de los recursos y en la solución de los problemas de todos.
Para ello, el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos, en nuestro caso a las entidades locales. Afortunadamente, y en este sentido, nuestro pueblo cuenta con una rica tradición y estructura de organización popular, en cuyas manos debemos poner las instituciones para que la ciudadanía las perciba como propias y pueda ejercer con plenitud el derecho de participación política y social, pues la transformación social es una tarea que empieza en lo cercano, en la escala pequeña, en lo local. Por todo esto, y tal y como señala el preámbulo de la Carta Europea de la Autonomía Local, consideramos que las entidades locales son uno de los principales fundamentos de un régimen democrático donde el derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos puede ser ejercido más directamente, y el hecho de que las entidades locales estén investidas de competencias efectivas permite una administración a la vez eficaz y próxima al ciudadano.
Sin embargo, junto a la existencia de entidades locales dotadas de órganos de decisión democráticamente constituidos que se benefician de una amplia autonomía en cuanto a las competencias y a las modalidades de ejercicio de estas últimas, es necesario también dotarlas de los medios necesarios para el cumplimiento de su misión, lo que denominamos principio de suficiencia financiera. Pero para que ese principio de suficiencia financiera sea efectivo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9.2 de la Carta Europea de la Autonomía Local, la financiación no puede ser un presupuesto del reconocimiento a las entidades locales de las competencias que garantizan su autonomía, sino su consecuencia, y por ello se proclama que las instituciones vascas, en el marco del Concierto Económico, garantizarán que la financiación local se corresponda con las competencias que los municipios tienen encomendadas, para hacer efectiva su autonomía local, tal y como se recoge en el articulado de esta ley.
Y para el cumplimiento de dichos fines, y de la misma manera que esta ley defiende un modelo participativo real de la ciudadanía, plantea también la participación directa de las entidades locales en los asuntos que les atañen, incluyendo su participación en la tramitación de las normas que les afecten directamente y en las instituciones que decidan sobre el ejercicio de sus competencias y su financiación.
En todo caso, para que el modelo funcione adecuadamente ha de existir coherencia entre las actuaciones de las distintas entidades que forman parte del sistema institucional vasco en el que convergen y se interrelacionan tres niveles distintos, con el objetivo final de evitar situaciones que puedan provocar algún tipo de descoordinación entre instituciones, que eventualmente podrían lastrar dicho modelo, protegiendo siempre la autonomía de los municipios. Para ello, el modelo municipal vasco que regula esta ley establece un sistema de competencias municipales propias que refuerzan su autogobierno y los servicios que prestan a la ciudadanía y, al mismo tiempo, se ocupa de asegurar la sostenibilidad financiera de los entes locales, garantizándola mediante una decidida opción en favor de la financiación no condicionada, de tal manera que puedan desarrollar satisfactoriamente las competencias que tanto la Ley de Instituciones Locales de Euskadi como otras normas sectoriales reconozcan a los municipios.
Sin embargo, junto a esto, también hay que destacar que la Ley de Instituciones Locales de Euskadi respeta la singular posición que asumen los territorios históricos en el entramado institucional vasco derivado de los derechos históricos respetados por la normativa estatal vigente, y especialmente protegidos por el artículo 37 del Estatuto de Gernika. Y todo ello justifica que exista un fondo foral de competencias que se proyecta sobre determinados ámbitos y facetas del espacio municipal.
En el siempre proceloso asunto de las potestades de la Comunidad Autónoma y de los territorios históricos para intervenir en el ámbito de los municipios, la ley ha buscado un delicado equilibrio entre dichas potestades y la garantía de una eficaz autonomía política y económica de los mismos. Ello explica la introducción en el texto de diversas cautelas para salvaguardar la autonomía municipal, recurriendo incluso a técnicas tomadas de los modelos más avanzados del derecho comparado, como pueden ser los denominados sistemas de «alerta temprana» frente a políticas normativas que, eventualmente, pudieran afectar a la autonomía de los municipios vascos.
En conclusión, la ley ha tratado de dotar al municipio vasco de visibilidad institucional en el sistema de poderes públicos vascos, defendiendo con vigor su identidad propia, asegurándole tanto su autonomía política como una financiación adecuada, y reconociéndole capacidad de interlocución directa con el resto de los poderes públicos territoriales, estableciendo, a la vez, mecanismos de cooperación entre instituciones, de los que es claro ejemplo la articulación del Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales y del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, en los que, cuando se traten asuntos que le conciernan o afecten directamente, el municipio se insertará en pie de igualdad con el resto de los niveles institucionales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
Y, así, el Parlamento Vasco, con el máximo respeto al sistema institucional de la Comunidad Autónoma de Euskadi pero sin titubeos, ha ejercido a través de esta ley la competencia que le corresponde a la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de régimen local, según lo establecido, fundamentalmente, en el artículo 10.4 del Estatuto de Gernika.
V
Para todo ello, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi afronta una serie de objetivos que resultan inaplazables si se quiere disponer de un sistema de gobiernos locales integrado, coherente y fuerte, institucionalmente hablando.
El primer objetivo es, partiendo del actual marco básico y de los márgenes de configuración que provee, articular un modelo integrado de gobiernos locales que se ensamble correctamente con los diferentes niveles territoriales de gobierno, especialmente con la Comunidad Autónoma y con los territorios históricos. Y, respetando el marco normativo-institucional vigente, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi tiene como función principal establecer un sistema municipal con unos estándares mínimos homogéneos de autonomía en sus aspectos tanto competenciales como financieros.
El segundo objetivo gira en torno a la idea de garantizar la sostenibilidad financiera de los municipios, un presupuesto para el ejercicio de una amplia cartera de servicios y para llevar a cabo una prestación de calidad de los servicios locales a los ciudadanos y ciudadanas. Este objetivo está estrechamente conectado, tal como se verá de inmediato, con el sistema de competencias municipales y con el propio sistema de financiación municipal.
El tercer objetivo persigue fomentar la condición de administración de proximidad que tiene el municipio en relación con la ciudadanía. En este punto la Ley de Instituciones Locales de Euskadi lleva a cabo una apuesta por mejorar el diálogo entre la institución municipal y sus vecinos y vecinas, por articular un sistema de transparencia que facilite la rendición de cuentas, y por fomentar un desarrollo sostenible de la calidad de vida de la ciudadanía vasca. En esa dirección se enmarca la regulación que se lleva a cabo de la participación ciudadana y de la transparencia, así como el desarrollo de la gestión de servicios públicos locales y, en particular, las competencias que se atribuyen a los municipios.
Los municipios –y más concretamente los ayuntamientos– son, en efecto, el nivel de proximidad por excelencia y, por tanto, el más sensible a las necesidades de la ciudadanía. Y, como ya se ha dicho, son, sin duda, la primera puerta a la que la ciudadanía llama para resolver cualquier problema que se pueda plantear. La fuente de legitimación institucional del municipio es atender satisfactoriamente las necesidades de sus vecinos y vecinas, así como garantizar una razonable calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas. Y ello solo se consigue mediante una articulación efectiva de un sistema de reparto de responsabilidades institucionales y competencias que sea claro y preciso, así como por medio de la configuración de un sistema de financiación municipal que garantice el correcto ejercicio de sus responsabilidades y una prestación adecuada de los servicios públicos locales.
El cuarto objetivo de la Ley de Instituciones Locales de Euskadi no es otro que el de reforzar y garantizar plenamente la autonomía municipal, lo que implica no solo el reconocimiento formal de esa autonomía, sino, además, hacerla efectiva materialmente, con el fin de que los municipios vascos dispongan de una capacidad real de ordenar y gestionar sus asuntos propios bajo su entera responsabilidad. Frente a la interpretación que la reciente legislación básica estatal hace del principio de autonomía local y de las previsiones de la Carta Europea de Autonomía Local, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi lleva a cabo, en cambio, un fortalecimiento innegable de tales principios, aplicados sobre el municipalismo vasco por medio de la determinación de unos estándares mínimos de autonomía local, que en todo caso deberán ser respetados por la acción de cualquier nivel de gobierno de Euskadi. A tal fin, la ley articula un depurado sistema de garantía de la autonomía municipal mediante la inserción de un mecanismo de alerta temprana, lo que representa una lectura ciertamente avanzada y adecuada de los principios recogidos en la Carta Europea de Autonomía Local, que resultará, sin duda, una de las experiencias pioneras en el Estado español a la hora de reforzar el autogobierno local.
El quinto objetivo, en coherencia con el objetivo central de esta ley, esto es, el refuerzo de la autonomía municipal, se alinea directamente con la posición central del municipio como instancia de gobierno local con un plus adicional de legitimidad democrática directa, lo que no puede ser indiferente en relación con el papel estelar que se atribuye al ayuntamiento en el sistema de gobierno local en Euskadi.
En este mismo sentido, el sexto objetivo se enmarca en la inaplazable necesidad de dotar de visibilidad institucional al municipio en el sistema de poderes públicos vascos. No puede, por tanto, configurarse al mundo local como un conjunto institucional que se encuadra, según los casos, en el sistema foral o en el sistema autonómico, sin que disponga de identidad propia y de interlocución directa con el resto de poderes públicos territoriales. Esta visibilidad institucional se plasma en la Ley de Instituciones Locales de Euskadi en diferentes momentos, pero especialmente en la articulación del Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales y del Consejo Vasco de Finanzas Públicas.
El séptimo objetivo es fortalecer el sistema democrático local. Se trata, por tanto, de reconocer que el municipio es un poder público territorial conformado a través del principio democrático, cuya legitimidad y calidad democrática es, como mínimo, de igual factura a la existente para la conformación de los órganos e instituciones propias de la Comunidad Autónoma o de los territorios históricos. La Ley de Instituciones Locales de Euskadi, pues, coloca en una posición central el principio democrático y la calidad institucional de la política municipal, aspectos que se deben combinar con la eficiencia y la sostenibilidad financiera, como puntales de un modelo vasco de autogobierno local.
El octavo objetivo no es otro que dotar al municipio de un amplio abanico de poderes que se proyectan sobre un sistema de competencias propias configurado como un estándar mínimo de garantía de la autonomía municipal. El amplio listado de ámbitos materiales sobre los que el legislador sectorial atribuirá competencias a los municipios representa una de las decisiones legislativas críticas de este texto normativo, pues dichos ámbitos materiales establecen un mínimo garantizado de autonomía municipal que supera con creces las reducidas exigencias del legislador básico y sitúa a la Comunidad Autónoma en una posición claramente aventajada en esta materia; o, dicho de otra manera, se trata de preservar que el espacio municipal en Euskadi se configure como un poder político claramente delimitado en su marco de actuación, sin que los otros niveles de gobierno puedan interferir discrecionalmente en su ejercicio de forma puntual o sorpresiva.
El noveno objetivo de la Ley de Instituciones Locales de Euskadi entronca con el diseño de un sistema propio de gestión de los servicios obligatorios, particularmente en aquellos casos en que, como consecuencia de los análisis y del seguimiento de tales costes efectivos, las diputaciones forales impulsen un sistema de gestión compartida de tales servicios o cualquier otra fórmula alternativa. Las singularidades del sistema institucional vasco ayudan en el cumplimiento de este objetivo, pues en este campo las relaciones se entablan exclusivamente entre diputaciones forales y municipios afectados, lo que simplifica la búsqueda de alternativas de gestión eficiente de tales servicios obligatorios, en concreto en lo que afecta a los municipios de menos de 20.000 habitantes, que son la inmensa mayoría de los existentes en Euskadi.
La Ley de Instituciones Locales Euskadi, respetando las competencias propias de las instituciones forales, se inclina de forma decidida por impulsar las mancomunidades de municipios o, en su caso, los consorcios como vehículos institucionales que fomenten esa prestación compartida de tales servicios obligatorios. Esa lectura es la más acorde con el principio de autonomía local y con la propia Carta Europea de Autonomía Local, pues a través de ella se salvaguarda la potestad de autoorganización que tienen los municipios vascos como facultad derivada del propio principio de autonomía municipal. El Consejo de Estado y el Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa han llegado a las mismas conclusiones en documentos recientes.
Y, en fin, el décimo objetivo, por la estrecha relación causal existente entre sistema competencial y régimen de financiación municipal, se proyecta sobre la idea-fuerza de que el municipio vasco ha de disponer de una financiación adecuada para un correcto ejercicio de sus competencias municipales. No cabe duda de que la Ley de Instituciones Locales de Euskadi da un paso decidido en la dirección correcta, pues ese amplio reconocimiento de competencias que pueden ser atribuidas como propias a los ayuntamientos tiene que tener su necesario reflejo en el sistema de financiación municipal. La financiación municipal, junto con las competencias propias, se convierte así en uno de los ejes centrales de la Ley de Instituciones Locales de Euskadi. Sin una financiación municipal garantizada, no se puede hablar en propiedad de autonomía municipal. Y en este punto se torna inaplazable la presencia de la representación de los municipios vascos en la toma de decisiones críticas que en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas puedan afectar a aspectos existenciales de ese nivel de gobierno.
En este sentido, debe resaltarse cómo la Ley de Instituciones Locales de Euskadi, a diferencia de otras leyes autonómicas o, incluso, de la legislación básica del Estado en materia local, es una ley integral del espacio institucional municipal –sin perjuicio de las importantes atribuciones en ese ámbito de los órganos forales de los territorios históricos–, puesto que, junto con la regulación de las competencias propias y el resto de elementos característicos de una ley de esa impronta, se adoptan en ella una serie de decisiones normativas de primer orden en materia de financiación. Dicho de otro modo, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi no disocia sino que integra dos aspectos sustantivos de la autonomía municipal, como son las competencias y la financiación de los ayuntamientos, algo que en el marco comparado del Estado español no se ha hecho en ningún momento. Y una ley de instituciones locales que se precie debe aunar ambos puntos de vista, a riesgo, si no, de transformarse rápidamente en papel mojado o de no dar respuesta real a las necesidades de los municipios vascos.
Los ámbitos materiales de competencia propia de los municipios no pueden quedar al albur de decisiones puntuales o de coyuntura de la legislación sectorial o del poder normativo foral, pues, en ese caso, el objetivo de garantizar un estándar mínimo de competencias municipales se vería absolutamente frustrado. Más aún en estos momentos en que, tras la reforma del marco de legislación básica estatal en la materia, sus consecuencias sobre la calificación legal de las competencias (esto es, si son propias, delegadas o «distintas a las propias») se trasladan a la cartera de servicios que prestan los municipios a sus propios ciudadanos y ciudadanas.
La Ley de Instituciones Locales de Euskadi se configura, por tanto, como una pieza esencial que forma parte integrante del núcleo duro del sistema institucional vasco, y, en consecuencia, dado su importante papel en ese ámbito, ha de ser considerada como una ley que, junto con la denominada «Ley de Territorios Históricos», cierra –siquiera sea en estos momentos– el proceso de institucionalización interna de Euskadi.
VI
La Ley de Instituciones Locales de Euskadi se estructura en nueve títulos específicos sobre otras tantas materias, así como en siete disposiciones adicionales, trece disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
El título I tiene por objeto una serie de disposiciones generales que se ocupan del carácter de la ley y de su objeto, de las entidades locales y de la prestación de servicios, de los principios en los que se inspira este nuevo marco normativo y, en fin, de la lengua en los entes locales vascos. Asimismo, se ocupa de los títulos competenciales que avalan el conjunto de decisiones normativas que se incluyen en la ley.
En el ámbito de los principios, cabe señalar que la ley recoge una lista exhaustiva, comenzando por el principio de autonomía local concretado en la dimensión política que tiene el autogobierno municipal de acuerdo con el principio democrático. El segundo principio es el de autonomía financiera, que está recogido expresamente en la Carta Europea de Autonomía Local y que se plasma en el derecho que tienen los municipios de disponer de los recursos necesarios para ejercer sus propias competencias. Junto a estos principios, se detallan también principios relativos a la proximidad a la ciudadanía y la participación de esta, al acceso a los servicios públicos, al medio ambiente, al buen gobierno, y principios referidos a la asignación de competencias a las entidades locales por otros niveles institucionales.
Este título primero recoge, colocándolo en un lugar preeminente de la ley, el tratamiento del euskera, lengua propia del pueblo vasco, en el ámbito de la Administración local de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
El euskera, lengua oficial de la Comunidad Autónoma de Euskadi y, por ende, de su administración local, y sin perjuicio alguno de los derechos lingüísticos de la ciudadanía, queda reconocido como lengua de servicio y lengua de trabajo de uso normal y general en el desenvolvimiento de la actividad de las entidades locales, señalando expresamente la posibilidad de que la totalidad de los actos y trámites se desarrollen en esta lengua.
Asimismo, se reconocen en favor de los municipios competencias para el fomento, planificación y dinamización del uso del euskera, tanto en lo que se refiere a los propios servicios municipales como en cuanto al ámbito de la vida municipal en sus más variadas esferas. Para ello, se hace mención de la posibilidad de que los municipios arbitren distintos instrumentos, incluso de carácter normativo y económico-financiero, así como la de que, en su actuación en relación con el euskera, puedan adoptar cualquier fórmula de actuación conjunta con otras entidades.
El título II se ocupa del municipio y de otras entidades locales, estructurando su contenido en dos capítulos. El primero trata de la posición institucional dominante que tiene el municipio en el sistema vasco de gobiernos locales, en cuanto entidad local dotada de legitimidad democrática directa. Allí se regulan las dimensiones del principio de autonomía municipal, de acuerdo con lo dispuesto en la Carta Europea de Autonomía Local, y los contornos de la potestad de autoorganización, corolario imprescindible de la autonomía que se reconoce. Asimismo, este capítulo primero recoge la existencia de un único registro de entidades locales, del que se servirán los distintos niveles institucionales y que precisará de desarrollo reglamentario ulterior.
En el capítulo II se aborda el tratamiento genérico de las entidades locales diferentes al municipio, y el reconocimiento de cuáles son las competencias de los territorios históricos en relación con tales entidades locales. En este marco se realizan referencias expresas a las entidades locales menores, salvaguardando su existencia y peculiaridades.
El título III regula un aspecto nuclear en la garantía de la autonomía municipal como es el quantum de poder político que pueden asumir los ayuntamientos a través del sistema competencial que la propia ley establece. En este caso, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi hace una clara opción al apostar decididamente por la mayoría de edad política de los municipios vascos, en la línea de lo dispuesto por la Carta Europea de Autonomía Local. En efecto, en concordancia con lo establecido por este importante texto, las competencias públicas deben atribuirse por regla general preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos, y tales competencias deben ser normalmente plenas y completas. Además, los municipios vascos han de ejercitar, bajo su entera responsabilidad, todas aquellas competencias que no estén atribuidas expresamente a otra instancia de gobierno, siempre que vayan dirigidas a atender las necesidades de sus vecinos y vecinas.
La ley define el concepto de competencia municipal, y su tipología, estableciendo que las competencias propias son las que garantizan el autogobierno y las transferidas o delegadas resultan excepcionales a ese fin. Además, determina que la atribución de una competencia –salvo determinación legal expresa– conllevará la atribución de todo el haz de funciones o facultades referidas a su ejercicio.
Se recoge también el listado de competencias propias de los municipios, mediante la relación de un listado material extenso, que representa una decidida apuesta de las instituciones vascas por salvaguardar unos estándares de autonomía municipal que van mucho más allá de los previstos por el legislador básico y que conforman un modelo de autogobierno municipal vasco de notable singularidad y cualitativamente más elevado. Ello implica que la Ley de Instituciones Locales de Euskadi, en cuanto ley de contenido institucional, confiere a los municipios vascos un estándar mínimo de autonomía local que posteriormente podrá ser mejorado por las leyes sectoriales, y, en todo caso, ese estándar de autonomía es, como se indicaba, muy superior en todo caso al previsto actualmente en la legislación básica.
La ley incorpora, asimismo, una cláusula general de competencias de acuerdo con lo que prevé la propia Carta Europea de Autonomía Local, al indicar que las entidades locales, dentro del ámbito de la ley, tienen libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad. Ello viene a reconocer implícitamente que los municipios vascos pueden ejercer actividades complementarias a las desarrolladas por otros poderes públicos territoriales, siempre que no pongan en riesgo la sostenibilidad de la hacienda municipal en su conjunto y su ejercicio, de acuerdo con lo previsto en la legislación básica, no conlleve duplicidad, concepto que se delimita en la propia ley, atendiendo al ámbito territorial y subjetivo de la prestación.
El título IV, por su parte, regula algunos aspectos de la organización municipal que la legislación básica no ha recogido y que, sin embargo, van dirigidos a mejorar la calidad institucional del gobierno local en Euskadi. Este título se estructura en tres capítulos. El primer capítulo se ocupa de establecer unas reglas complementarias, en materia de organización institucional, a las previstas en la legislación básica. El capítulo II, en la misma línea que el anterior, regula determinados aspectos del estatuto de los representantes y las representantes locales, con especial mención a cuestiones tales como el estatuto de los representantes de la oposición política, los grupos municipales, o la importante regulación de los códigos éticos, que pretende situar a Euskadi en una posición de vanguardia en lo que respecta a esa materia en el ámbito local. Y, en fin, el capítulo III regula la figura del personal directivo público profesional. Esta regulación es, asimismo, pionera en el ámbito estatal en lo que afecta al mundo local, y pretende reforzar institucionalmente los gobiernos locales vascos por medio de la posibilidad de inserción (pues se trata de una potestad en todo caso discrecional de cada entidad local) de la figura del personal directivo público en la organización municipal. La profesionalidad en el proceso de designación se fundamenta principalmente en la necesidad de que las directivas y directivos públicos deban acreditar previamente determinadas competencias, sin perjuicio de que por parte del órgano competente de cada entidad local, acreditadas esas competencias mínimas, se pueda proceder a designar a tales cargos con unos márgenes razonables de discrecionalidad.
El título V regula, por un lado, los deberes y derechos de las personas vecinas de un municipio, y, por otro, las cartas de servicios. El capítulo I tiene por objeto, efectivamente, los deberes y derechos de los vecinos y vecinas. El apartado de los deberes o responsabilidades ciudadanas ha sido tradicionalmente uno de los menos desarrollados en nuestra legislación local. Sin embargo, el sentido de pertenencia de los vecinos y vecinas al municipio se acrecienta en función de la libre asunción de tales responsabilidades ciudadanas y de los valores cívicos que acompañan a la propia idea de ciudadanía. El catálogo de derechos es asimismo objeto de la ley, y en su confección se han tenido en cuenta las recomendaciones que el Consejo de Europa (Congreso de Poderes Regionales y Locales) ha venido aprobando en los últimos años sobre esta materia. Pero obviamente en ambos casos (deberes y derechos) ha de considerarse que esta regulación complementa y nunca excluye lo establecido en la legislación básica.
Finalmente, se prevé asimismo la posibilidad de que los municipios vascos aprueben, en su caso, cartas de servicios, tal como ya lo han hecho algunas ciudades en el Estado, en Europa y en otras partes del mundo. El capítulo II de este título V contiene una regulación de las cartas de servicios, recogiendo la posibilidad de los municipios de aprobar estos instrumentos y especificando las líneas principales de su contenido. Asimismo, este capítulo establece la obligación de los municipios de promover la calidad de los servicios públicos mediante sistemas de certificación, acreditación o evaluación.
El título VI, por su parte, tiene por objeto la trascendental materia del gobierno abierto, de la transparencia y la participación ciudadana en las entidades locales. Tras un primer capítulo de disposiciones generales, donde se recoge el encuadre de esta materia en la noción de buen gobierno y de gobierno abierto y se trata el importante aspecto del ámbito de aplicación de la ley, el capítulo II aborda una regulación ciertamente exigente de las obligaciones de publicidad activa que deberán atender las entidades locales vascas, con un desglose por ámbitos materiales que alcanza un detalle y una exhaustividad que no es habitual en otras regulaciones comparadas, añadiendo además el valor de que se adaptan las obligaciones de transparencia a la realidad propiamente local y a los instrumentos normativos, económico-financieros o de otro carácter que se producen en las entidades locales. No obstante, estas exigencias se modulan convenientemente a través de una disposición transitoria de la ley, en la que se escalona su aplicabilidad en función de los umbrales de población que tenga cada municipio, sin que ello implique, en ningún caso, que esas exigencias establecidas por la ley no puedan alcanzarse si existe voluntad política y medios técnicos para lograrlas.
El capítulo III de este título VI aborda determinadas reglas generales sobre el derecho de acceso a la información pública, que no es otra cosa que una faceta singular de la efectividad del principio de transparencia, pero activada a través de la demanda de la ciudadanía. Y en ese punto se abordan asimismo las reclamaciones que se puedan formular frente a las denegaciones de acceso a tal información. Con esa y otras finalidades, la ley opta, a diferencia de otros modelos legislativos, por residenciar la resolución de las reclamaciones en un consejo o autoridad específica e independiente.
El capítulo IV de ese título VI trata de la importante materia de la participación ciudadana. Es, sin duda, una regulación que se ha inclinado claramente por una profundización de los instrumentos de participación ciudadana en clave de asentar el buen gobierno en el ámbito local en Euskadi. Efectivamente, es una normativa muy avanzada, que pretende impulsar la efectiva participación ciudadana en la iniciativa, diseño, elaboración, ejecución y evaluación de políticas públicas locales, partiendo del refuerzo del derecho de participación ciudadana y de una construcción de los procesos de participación deliberativa a través de los acuerdos de deliberación participativa, así como de la vertebración de la participación en los procesos de impulso, elaboración y aprobación de ordenanzas y en la identificación de compromisos de gasto público en los presupuestos municipales. Todo ello se cierra con una amplia regulación de las consultas ciudadanas en el ámbito local, con expresa diferenciación de lo que son consultas populares respecto a otro tipo o modalidad de consulta, como son las consultas sectoriales o de ámbito territorial limitado y las consultas ciudadanas abiertas. El capítulo se cierra con una regulación de las entidades de participación ciudadana y del registro de entidades de participación ciudadana.
El título VII de la ley, referido al Consejo Vasco de Políticas Públicas y a la Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi, contempla, a través de estos órganos y de la manera que se prevé en la ley, la participación de los municipios en la elaboración de las políticas públicas que puedan afectar al ámbito local.
Así, el Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales se configura como un órgano colegiado permanente que tiene como función garantizar el pleno respeto de la autonomía local por las instituciones de la Comunidad Autónoma. Se trata de un órgano independiente, con autonomía orgánica y funcional, aunque adscrito a efectos presupuestarios al departamento del Gobierno Vasco que tenga atribuidas las competencias en materia de régimen local. Con una composición de la que forman parte los tres niveles de gobierno de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos), se detalla de forma precisa en el articulado cuáles son sus funciones y su importante papel institucional para coordinar, integrar e impulsar el ejercicio de las políticas públicas en el ámbito de las instituciones vascas.
Como órgano independiente del Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales se crea la Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi, de composición estrictamente municipal y que tiene por función principal actuar como mecanismo de alerta temprana, elaborando un informe previo de los anteproyectos de ley o de decretos legislativos, para analizar la adecuación de tales anteproyectos o proyectos a la autonomía local. La Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi se convierte así en el órgano de garantía por excelencia de la autonomía municipal en Euskadi frente a la actuación de los poderes públicos autonómicos, siendo su función fundamental la de «alertar» a esos niveles de gobierno de que en sus actuaciones normativas en trámite se puede estar vulnerando el principio de autonomía municipal.
El título VIII lleva a cabo una regulación de la gestión de servicios públicos locales desde diferentes puntos de vista. El capítulo I del citado título VIII se ocupa de la gestión de servicios públicos locales y, particularmente, de las formas de gestión y de las entidades instrumentales como medio de prestación de tales servicios. El capítulo incluye una regulación singular de la gestión de servicios mínimos obligatorios en municipios de menos de 20.000 habitantes y se refiere al coste efectivo de los servicios públicos locales así como a la cooperación. Por su parte, el capítulo II regula lo relativo a las entidades intermedias para la gestión de servicios públicos locales.
Asimismo, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi hace una apuesta clara por la gestión compartida de los servicios locales y no por la gestión integrada en el seno de las propias diputaciones. Ello implica que el modelo vasco de autogobierno local se asienta sobre la premisa de la preferencia de las entidades de base asociativa (esencialmente las mancomunidades) y de los consorcios como medios institucionales de prestación de servicios locales en aquellos casos en que por razones de escala o por eficiencia sea necesario desplazar esa prestación de los municipios a otras instancias.
La importante materia de la financiación municipal se trata en el título IX de esta ley. Esta regulación es, sin duda, una de las características más distintivas que ofrece la Ley de Instituciones Locales de Euskadi en relación con el resto de leyes tanto estatales como autonómicas que tratan del régimen local. La Ley de Instituciones Locales de Euskadi huye, por tanto, de disociar competencias y financiación, pues su punto de partida es ciertamente el contrario: una ley que regule el gobierno local en Euskadi debe aunar ambos planos.
En efecto, dadas las peculiaridades económico-financieras derivadas del propio Concierto Económico y de la regulación recogida en el propio Estatuto de Autonomía, no solo es conveniente sino también necesario incorporar una serie de principios y reglas en materia de financiación local, sin perjuicio de reconocer expresamente las importantes competencias que sobre ese ámbito material ostentan los territorios históricos vascos en el marco institucional propio, pero que deben enmarcarse asimismo en el trascendental papel que cabe asignar al Consejo Vasco de Finanzas Públicas en estas y en otras materias vinculadas con la dimensión económico-financiera, con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.
El citado título IX recoge en su primer capítulo una serie de disposiciones generales en las que se prevén los principios de la hacienda local vasca, así como la regla de que la financiación municipal será incondicionada, sujetando la financiación condicionada –que siempre tendrá naturaleza excepcional– a una serie de requisitos. Asimismo, se incorporan reglas relativas, entre otras cosas, al régimen presupuestario, al régimen de endeudamiento y a la contabilidad.
El capítulo II del título IX tiene por objeto la financiación de los municipios vascos y las demás entidades locales. Y en la regulación de esta importante materia la ley se inclina por la opción más prudente a la hora de conciliar los intereses de los diferentes niveles de gobierno existentes en la Comunidad Autónoma (instituciones comunes, territorios históricos y municipios).
Así, se dota de un innegable protagonismo al Consejo Vasco de Finanzas Públicas, pero con respeto a las atribuciones que en esta materia puedan ejercer, en su caso, los órganos forales de los territorios históricos. En todo caso, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi garantiza, en estos y en otros temas, la participación de los representantes de los municipios vascos en la adopción de un amplio listado de acuerdos del Consejo Vasco de Finanzas Públicas. De este modo, se han pretendido identificar todos aquellos ámbitos en los que la presencia del municipio era necesaria, pues los acuerdos allí adoptados podrían afectarles. Con esta decisión normativa se satisface la demanda del municipalismo vasco no solo de disponer de visibilidad institucional en el sistema propio de Euskadi, sino también de participar activamente en aquellos procesos de decisión que le puedan afectar directamente.
La ley, finalmente, recoge siete importantes disposiciones adicionales que se refieren, respectivamente, a la potestad normativa local; a los procedimientos sancionadores; a las federaciones y asociaciones de municipios; a las ofertas de empleo público conjuntas; al personal funcionario de la Administración local y a las competencias de las instituciones comunes y de los territorios históricos en esta materia; a la participación de los municipios en la determinación de los criterios de distribución de los tributos, y, por último, a los directivos públicos profesionales.
Asimismo, incorpora trece disposiciones transitorias que aluden al ejercicio de funciones en los ámbitos materiales de competencia propia de los municipios; a la incorporación normativa de las previsiones resultantes del estudio del ámbito competencial y de financiación local; a la continuación de actividades, servicios o prestaciones; a las cartas de servicios; a la aplicabilidad diferida de las obligaciones de transparencia recogidas en el título VI; al portal de transparencia; al régimen específico de las escuelas de música locales y euskaltegis municipales; al régimen transitorio de las ayudas de emergencia social; al desarrollo reglamentario de leyes sectoriales; a la vigencia del Registro de Administración Local de Euskadi; y, a los convenios relativos al Registro de Entidades Locales; al régimen jurídico transitorio del personal directivo público profesional, y, por último, al ejercicio de facultades y funciones en relación con funcionarios públicos.
Incluye también una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales, algunas de ellas de especial relevancia. La primera de ellas, siguiendo la doctrina de la Comisión Arbitral expuesta en la Decisión 5/2003, de 3 de noviembre, articula de forma directa, expresa y fundada la modificación de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, en lo relativo al Consejo Vasco de Finanzas; la segunda se refiere a la puesta en funcionamiento del nuevo sistema de participación de los municipios en dicho consejo; por su parte, la disposición final tercera adiciona a su vez un nuevo párrafo al artículo 16 de la Ley 3/1989, de 30 de mayo, de Armonización, Coordinación y Colaboración Fiscal, y, por último, las disposiciones finales cuarta y quinta hacen referencia a las habituales previsiones de desarrollo normativo y entrada en vigor de la propia ley.
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