Tema 12: Planes de Protección Civil

La protección civil se basa en actuar conforme a una planificación previa y ordenada: ordenar, planificar, coordinar y dirigir los servicios públicos implicados y racionalizar de antemano las medidas que, improvisadas, no podrían adoptarse con la urgencia que exige el peligro.

Según el artículo 14 de la Ley 17/2015, los planes de protección civil son los instrumentos que prevén el marco orgánico-funcional, los mecanismos para movilizar los recursos humanos y materiales necesarios para proteger personas y bienes en una emergencia y el esquema de coordinación de las administraciones que deben intervenir. La ley distingue cuatro tipos: Plan Estatal General, planes territoriales, planes especiales y planes de autoprotección.

1. Plan Estatal General. Organiza los procedimientos de la Administración General del Estado para apoyar y asistir a las demás administraciones y para dirigir y coordinar al conjunto en las emergencias declaradas de interés nacional. Lo aprueba el Gobierno a propuesta del Ministro del Interior.

2. Planes territoriales. Planes de carácter general para las emergencias que puedan surgir en el ámbito de una comunidad autónoma o de una entidad local (municipio, comarca, provincia o isla). Se definen por su territorio, no por un riesgo concreto: son multirriesgo. Los aprueba la administración competente, autonómica o local.

• De comunidad autónoma: los elabora el gobierno autonómico para su territorio y sirven de marco para integrar los demás planes autonómicos y locales. El análisis general de los riesgos de la comunidad permite detectar aquellos que requieren planes específicos.

• De ámbito local: los elabora la entidad local tomando como referencia el plan de su comunidad autónoma. Deben prever que la emergencia supere su capacidad y contemplar su integración escalonada en planes superiores: el de un ente supramunicipal (comarca), el de la provincia o isla y el de la comunidad autónoma.

3. Planes especiales. Se elaboran para riesgos concretos cuando su probabilidad y sus posibles daños son significativos en un territorio. El artículo 15.3 de la ley enumera estos riesgos:

• inundaciones, terremotos y maremotos;

• riesgo volcánico;

• incendios forestales;

• fenómenos meteorológicos adversos;

• accidentes en el transporte de mercancías peligrosas y accidentes de aviación civil;

• accidentes en instalaciones o procesos donde se utilicen o se almacenen sustancias nucleares, radiactivas, químicas o biológicas;

• la protección de la población ante un conflicto bélico;

• y los demás que determine la Norma Básica.

Los planes especiales pueden ser estatales o autonómicos según su ámbito y se elaboran conforme a las directrices básicas que aprueba el Estado para cada riesgo, documentos técnicos con los mínimos que deben cumplir.

El RD 524/2023 derogó varias directrices básicas (disposición derogatoria única, apdo. 2), pero las mantiene aplicables hasta que se aprueben los nuevos instrumentos de planificación que las sustituyan (apdo. 3).

Los planes especiales de riesgo nuclear y de protección de la población en caso de conflicto bélico son siempre de competencia estatal, sin perjuicio de que participen comunidades autónomas y entidades locales. Por su especificidad, la emergencia que generan es por definición de interés nacional, y la responsabilidad del Estado abarca todas las fases: prevención (vigilancia y control), implantación, mantenimiento, información a administraciones y población y dirección de las actuaciones.

4. Planes de autoprotección. Fijan el marco orgánico y funcional de los centros, establecimientos, instalaciones o dependencias que señala la normativa, para prevenir y controlar los riesgos sobre personas y bienes y responder adecuadamente a las emergencias.

Respuesta inmediata. Consiste en que los servicios de intervención y asistencia, públicos o privados, actúen tras una emergencia, o ante una situación que pueda derivar en ella, para evitar daños, rescatar y proteger a personas y bienes, velar por la seguridad ciudadana y cubrir las necesidades básicas de la población. Incluye la atención urgente sanitaria, psicológica y social, el alojamiento provisional (refugio) y las primeras reparaciones para restablecer servicios e infraestructuras esenciales. Como el plan se activa en condiciones anómalas o críticas, es imprescindible fijar antes el organigrama, el mando y las funciones de cada servicio, para evitar duplicidades, desorden y descontrol.

Contenido habitual:

• Análisis de riesgos: relacionado con los daños previsibles, define las zonas de planificación: la de intervención y la de alerta.

• Vulnerabilidad: estudio de los elementos que pueden verse afectados, ligado a esas zonas.

• Organización en emergencia: estructura jerárquica, adaptable a la evolución y capaz de integrarse en planes superiores, que encuadra a todos los servicios públicos de intervención y asistencia que enumera el artículo 17 de la Ley 17/2015: servicios técnicos de protección civil y emergencias, servicios de prevención, extinción de incendios y salvamento, servicios de incendios forestales, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, atención sanitaria de emergencia, Fuerzas Armadas y en especial la UME, órganos autonómicos de coordinación de emergencias, técnicos forestales y agentes medioambientales, servicios de rescate, equipos de identificación de víctimas, personas de contacto con víctimas y familiares, y cualquier otro dependiente de las administraciones con ese fin.

• Dirección: puede cambiar de titular según la evolución, pero es siempre única en cada fase o situación. La apoyan el Comité Asesor («en el que se integrarán representantes de las Administraciones Públicas involucradas en la emergencia», art. 7.1.c).2.º del RD 524/2023) y los órganos de comunicación pública, como el Gabinete de Información (centraliza y difunde la información oficial a la población y a los medios).

• Centros de coordinación: el CECOP (Centro de Coordinación Operativa), espacio que centraliza comunicaciones y coordinación, llamado CECOPAL en los planes municipales; y el Puesto de Mando Avanzado (PMA), junto a la emergencia, prolongación de la dirección unida al CECOP y centro de coordinación de los grupos de acción.

• Grupos de acción: reúnen bajo una jefatura única los medios según su función (intervención, sanidad, seguridad, logística…). En esquema: ámbito de seguridad (Fuerzas y Cuerpos de Seguridad), ámbito sanitario (incluidos los centros sanitarios de urgencia) y ámbito de extinción, salvamento y rescate (los cuerpos de bomberos municipales, consorciados, provinciales o autonómicos, urbanos, rurales, forestales o mixtos). Se suman el voluntariado organizado y cualificado, siempre en apoyo y bajo dirección de los profesionales, y los recursos de atención psicológica y de urgencias sociales.

• Operatividad: canales de notificación y alerta, comunicación operativa, procedimientos, seguimiento e información a la población, y criterios de activación por fases y situaciones operativas, que la Norma Básica de Protección Civil (RD 524/2023, arts. 4.f y 7) fija así: fase de alerta y seguimiento o preemergencia, sin daños o con daños muy localizados o leves, a la que corresponde la situación operativa 0 (funcionamiento ordinario de los servicios de protección civil, sin movilizar recursos de intervención o con una movilización mínima); fase de emergencia, con la situación operativa 1 (se interviene con medios propios de la administración que dirige la emergencia o asignados al plan), la situación operativa 2 (máximo nivel de las emergencias de dirección autonómica, en la que se pueden pedir medios de otras administraciones no asignados al plan, en particular del Estado) y la situación operativa 3 (emergencias de interés nacional, declaradas por el Ministro del Interior), y fase de recuperación, que sigue a la de emergencia (puede coincidir con ella) hasta que se restablecen los servicios básicos de la zona. Muchos planes anteriores hablan de «niveles» 1, 2 y 3 en lugar de situaciones operativas. Los procedimientos de los intervinientes siguen la secuencia: recepción de la alerta, decisión de respuesta, salida, llegada al lugar, valoración e información al centro de coordinación, intervención y fin de la emergencia con regreso a base.

• Implantación y mantenimiento: difusión, formación y realización de ejercicios y simulacros.

• Plan de recuperación: evaluación de daños y estrategias para volver a la normalidad.

• Anexos: cartografía, catálogo de medios y recursos, guías para planes inferiores.

Aprobar un plan es el comienzo, no el final: lo que importa es que sea operativo y que todos los implicados lo conozcan y lo asuman.

La autoprotección es la capacidad de la sociedad de protegerse con sus propios medios, y constituye el primer escalón de la prevención y, si llega la emergencia, de la respuesta inmediata. Ya la ley de 1985 la mencionaba, y requiere no solo concienciación sino regulación: un catálogo de actividades que puedan originar emergencias y de los centros donde se desarrollan, cuyos titulares deben adoptar medidas de seguridad y prevención, los planes de autoprotección.

Conceptos (anexo III del RD 393/2007):

• Autoprotección: acciones y medidas que adoptan los titulares de actividades públicas o privadas, con sus medios y dentro de su ámbito, para prevenir y controlar los riesgos sobre personas y bienes, responder a las emergencias y asegurar su integración en el sistema público de protección civil.

• Plan de autoprotección: documento que establece el marco orgánico y funcional de un centro, establecimiento, espacio, instalación o dependencia para prevenir y controlar los riesgos, responder a las emergencias en la zona de responsabilidad del titular e integrar esa actuación con el sistema público. Comprende la identificación y evaluación de riesgos, las medidas de prevención y control y las de protección en caso de emergencia.

• Plan de actuación en emergencias: parte del plan de autoprotección que prevé la organización de la respuesta ante las emergencias clasificadas, las medidas de protección e intervención y la secuencia de actuación.

La regulación básica es la Norma Básica de Autoprotección, aprobada por el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, cuyas obligaciones se exigen como norma mínima o supletoria (art. 3), ampliable por las administraciones competentes.

Vigencia. El RD 524/2023 la deroga formalmente (disposición derogatoria única, apdo. 2.d), pero su disposición final primera ordena adaptar a la nueva Norma Básica de Protección Civil, en un plazo máximo de cuatro años, «la Norma Básica de Autoprotección, vigente a la entrada en vigor» de esta. No se ha aprobado ninguna norma que la sustituya, y la directriz de inundaciones de 2026 la sigue citando entre la normativa aplicable: en la práctica es la referencia de los planes de autoprotección.

Contenido mínimo del plan (anexo II del RD 393/2007), para las actividades del anexo I:

1. Identificación de los titulares y del emplazamiento.

2. Descripción detallada de la actividad.

3. Inventario, análisis y evaluación de riesgos.

4. Inventario y descripción de medidas y medios propios de autoprotección.

5. Programa de mantenimiento de instalaciones.

6. Plan de actuación ante emergencias.

7. Integración en planes de ámbito superior.

8. Implantación del plan.

9. Mantenimiento y actualización del plan.

• Anexos: I directorio de comunicación; II formularios para la gestión de emergencias; III planos.

El capítulo 7 (integración) incluye los protocolos de notificación de la emergencia, la coordinación de quien dirige el plan de autoprotección con la dirección del plan de protección civil en que se integra, y las formas de colaboración con el sistema público. Se relaciona con la interfase: el conjunto de procedimientos y medios que garantizan el traspaso y la continuidad de la actuación entre fases o planes que se aplican sucesivamente.

Planes de emergencia. En el ámbito de la atención de urgencias existen además planes de detección, valoración y actuación en edificios o actividades concretas, por ejemplo:

• La Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 13 de noviembre de 1984, sobre evacuación de centros docentes de Educación General Básica, Bachillerato y Formación Profesional: para los centros públicos que dependían de ese ministerio, centrada en los ejercicios prácticos de evacuación, que se hacen cada año durante los tres primeros meses del curso.

• La Ley 31/1995 (Prevención de Riesgos Laborales, de 8 de noviembre), cuyo artículo 20 obliga al empresario a analizar las posibles emergencias y adoptar medidas de primeros auxilios, lucha contra incendios y evacuación, designando al personal encargado y comprobando periódicamente su funcionamiento.

• El Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, para las obras de construcción.

Estos planes deben prever siempre cómo avisar a los servicios públicos de urgencia, y bien elaborados aportan información muy útil durante la emergencia.